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劳动权性质再论/周鹏龙

时间:2024-07-22 00:49:42 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9786
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劳动权性质论

周鹏龙


【摘要】

  作为人权之劳动权,在阶级斗争以及劳资纷争的历史长河里逐渐法定化,具体化,标志着人权的发展和人类文明的进步。在我国大力构建公正、和谐的社会背景下,劳动权保护和保障必然成为构建和谐社会的题中之意。对劳动权的研究不仅是全面保护劳动者的合法权益的逻辑起点,也是劳动法制建设的中心任务。因此对劳动权的界定不仅是和谐社会建设的客观要求,也是劳动权利保障的终极目的。

【关键词】与劳动权相关之劳动; 劳动者; 劳动力 ; 基本含义; 基本性质


【正文】

  纵观人类发展历史,依靠劳动谋生是人类的一项永恒的要求和必备的手段,但劳动并非自古是以权利而存在的。从“赤裸裸”绝对服从与低贱的劳动到给予法律肯定和人文关怀之“新装”的劳动权,从一种维持生存和发展的生存行为发展至人类之宪法性基本权利,证明了无产者对有产者的胜利,凸显了社会人的价值重估与人本位之理念。作为人类文明发展,人权进步之标志的劳动权,是劳资双方利益趋向调衡的历史斗争的产物,是人权事业不断推进的伟大硕果。

一、劳动权之动态表现——劳动

  对于“劳动”这个即熟悉而又似乎陌生的词语,其使用范围相当广泛。无论在经济学,社会学,还是在管理学等领域都具有不同的含义。本文立足于法学领域,尤其身处劳动法领域,探讨作为劳动法调整对象之劳动。马克思在分析劳动过程时曾对劳动含义做过精辟的揭示,即:“劳动是劳动力的使用(消费),是制造使用价值的有目地的活动”,“是以自身的活动来引起,调整和控制人和自然之间物质变化的过程。”[1]据此可认为,劳动是指劳动者基于生存和发展之需要,在物质生产和精神生产过程中,通过使用劳动力作用于劳动客体或者劳动对象进而产生的有助于生存和发展之需要的脑力和体力的总支出之总和。笔者认为劳动应具有两层含义。第一:劳动首先属于一种静态的资格状态,即劳动本身隐含劳动适宜条件或者资格:第二:劳动表现为以人的自然力为基础的动态创造过程。因此劳动属于静态资格和动态创造过程有机结合的脑力体力的总支出的客观外在实然状态。
  劳动类型复杂多样,在社会生活中具有多样性。其包括自我劳动、雇佣劳动和公益劳动。自我劳动即通过运用劳动力供养自己的劳动,也即自养。雇佣劳动即通过运用劳动力向他人提供劳动,这里包括有偿劳动和无偿劳动,我国劳动法中的劳动属于有偿劳动。公益劳动即为公共利益有偿和无偿的提供劳动的形式。
  劳动作为人类生存和发展必不可少的基本谋生手段或者方式,从奴隶社会开始至近代资本主义制度开始的历史时间段里,劳动曾被一味的视为低贱且处于绝对服从地位“下贱活动”。随着资产阶级与无产阶级力量的历史较量,使得劳动逐渐成为人权的重要基本内容,日益被国际普遍关注且纷纷宪法化,使得由原本低贱,绝对服从的劳动与劳动权逐渐有机结合,进而改变了“劳动的悲惨命运”。我国宪法第42条明确将劳动既规定为公民的一项权利,又规定为公民的一项义务,对于劳动属于一项权利还是一项义务或者既是权利又是义务,各学者观点不一。各学者观点概括起来大致有如下几种。[2]
第一:劳动既是公民的法律权利,又是公民的法律义务。
第二:劳动是公民的法律权利或者道德权利,劳动义务在特定之时为法律义务或者道德义务。
第三:劳动是公民的一种绝对的法律义务。
笔者认为,劳动既然能够和权利有机结合上升为人权之劳动权,那么其性质无可非议的依然属于一种权利。作为权利主体的公民既可以作一定行为,也可以不作出一定的行为,甚至可以放弃权利本身。一个完整的权利应当全面具备这三种选择的可能性,只有这样的权利才属于充分和完全的。然而根据我国宪法对劳动地位或者性质的规定显然不符合权利本身的要求。我们经常强调权利义务的统一,但是统一必须以同一法律关系为前提,因此在同一法律关系中既赋予劳动权利又课以劳动义务不仅不能自圆其说而且造成逻辑上的错误。因此劳动应属于一项权利,但若要强调义务,只能说是基于国家特定历史环境的限制,或者人类发展必然客观要求应有的“不言而喻”的生存和发展义务,更倾向于道德义务或者基于生存和发展不得不为之的义务,而非法律义务。由于劳动是与劳动者人身紧密结合的,因此具有强烈的人身性,作为法律义务在当劳动者不作为时或者不履行时,不能强制要求其履行义务,这不仅有违于人权保护理念而且有强迫劳动之嫌。笔者明知作为最高宪法对劳动的规定,但仍背其道而行,有否定宪法不为法之嫌,因为劳动属于一项义务,是由宪法规定的法定义务,否认法定义务意味着挑战宪法不为法。笔者之所以认为劳动属于一项权利除了权利本身的要求之外,更重要的是站在应然的角度来阐述的,这是人类共产主义社会的应然的内容。

二、劳动权之载体——劳动者

  当谈及到劳动时不得不涉及到劳动者的问题,即与劳动不可分割的人身载体——劳动者的问题。作为劳动立法核心保障的劳动者,对其解释由于身处领域不同而具有差异性。(1)经济学意义上的劳动者因其基于人力资本研究雇佣关系为基础,因此在经济学领域的劳动者通常被称为雇员。其特征表现在:劳动者是劳动的所有者,劳动力被雇佣以及劳动报酬是劳动者的主要收入。(2)在社会学领域劳动者被称为人类社会的创造者和社会主义建设者,泛指人类认识和改造世界活动过程中,具有劳动能力,遵守劳动规则,占据劳动岗位,参与劳动关系的人。(3)在劳动法领域中劳动者是指具有劳动权利和义务的公民。
  劳动者作为一个法学概念有广义和狭义之分。其广义指具有劳动权利能力和劳动行为能力(但并不一定参与劳动关系)的公民。其狭义仅指职工。职工亦有广义和狭义之分。其广义指具有劳动权利能力和劳动行为能力并且已经依法参与劳动关系(但并不一定建立劳动法律关系)的公民,也即一般法律意义上上的职工。其狭义仅指具有劳动权利能力和劳动行为能力并且已依法参与劳动法律关系的公民,也即劳动法意义上的职工。从劳动者的广狭义界定,我们可以清楚的认识到劳动法意义上的劳动者与一般法律意义上的劳动者,因劳动者保护的法律基础不同因而出现不同性质的保护状态,因此这就把一般法律意义上的与劳动法意义上的劳动者,因参与同质工作而排除在特殊劳动法保护的“灰色地带”或者边缘。笔者认为,这是有背社会公平原则和社会歧视之嫌。我国正处于发展阶段,由于复杂的社会社会环境以及劳动者自身的劣势在社会变革发展的过程中出现“断层现象”比比皆是,事实上除了劳动法保护的劳动者之外还有一大部分劳动者仍然处于劳动法的边缘。因此笔者认为劳动法应该扩大保护范围和对象。因劳动是人类生存的基本手段,给予不同身份劳动者平等保护,不仅是人权发展的要求,而且是法律价值的应有之义。劳动法所倡导和发扬的保护社会弱势劳动者的法律精神和人权保护理念应该无条件的给予一般法律意义上的劳动者,,彰显社会公平,实现社会实质平等进而保障社会和谐有序发展。

三、劳动权之基点——劳动力

  联结劳动和劳动者的中介重要因素则为劳动力,马克思曾指出:“我们把劳动力或者劳动能力,理解为人的身体活动,即活的人体中存在的每当人们生产某种使用价值时就使用体力和脑力的总和。”[3]据此,劳动力可界定为人所具有的并在生产使用价值时运用的脑力和体力的总和。劳动力天然的以劳动者人身作为载体,天生与人身不可分离,其产生和形成具有阶段性或者时间性,储存具有短期性,再生产具有不可间断性,投入使用具有不可分割性,支出具有可重复性以及不可回收性等特点。
  劳动力由于与人身具有不可分割性,因此劳动力具有潜在形态(隐形或者内在形态)和外在形态或显性形态之分。前者即隐含于人体内部,尚处于静态形式和无形状态的劳动力,也即内在尚待使用的劳动力。其创造使用价值的可能性尚未转化为现实性;后者则指表现于人体外部处于动态形式和行为联系的外在状态的劳动力,被使用的劳动力才可以外在形态存在并且已具有创造使用价值的现实性。潜在形态的劳动力是外在形态劳动力的基础,外在形态的劳动力是潜在劳动力的外化或者客观转化。因劳动力可作为买卖或者交易的客体,因此劳动力可作为无形商品或特殊商品,其使用价值体现在使用而创造比自身价值更大的价值。日益激烈竞争的人才市场归根结底就是劳动力的买卖或者交易市场,因劳动力具有可交易性的商品属性因可自由流通,那么用人单位雇用劳动者是雇佣劳动者本人还是雇用劳动力,究其实质用人单位使用的是与劳动者不可分割的劳动力,因此即可称为雇用劳动者也可称为雇用劳动力。

  四、劳动权的历史渊源

  劳动,是人类社会与生俱有的。但劳动在很长时间内并不是以权利而存在。劳动权的产生经过了一个长期的发展过程,劳动与权利的结合则是近代资本主义发展到一定阶段的产物。“一切法权现象只有理解了与之相适应的社会生活条件,并且从这些社会条件中被引申出来的时候,才能把握其底蕴。”[4]
  在原始社会,权利义务处于一种没有区别的状态,氏族部落自然地形成了原始共产制度。作为氏族成员的个人,在危险的生存环境中,无法脱离群体生活,离开群体就意味着死亡。他们认为,每个人应该而且必须参加集体的劳动、参加集体的分配和消费。同样的,只要不违反习惯和禁忌,氏族群体也不会抛弃任一成员,减少成员就意味着集体力量的削弱和生存能力的降低,这样就形成个人与团体之间的双重依赖。氏族成员的劳动是一种内在意识的行为,隐含着朴素的习惯、道德、观念形态的劳动权利义务萌芽与意蕴。“由于缺乏适宜的生长环境,缺乏促进权利发育的阳光、水与土壤,这个萌芽不会发展为现代意义的劳动权。[5]
  奴隶社会中,奴隶完全没有法律人格,只是会说话的工具,是权利的客体,不能享有任何权利。在这种社会背景下,劳动是奴隶无条件履行的绝对义务,劳动的意义不是为了自身的生存,而是为奴隶主生产尽可能多的劳动成果,从而社会不具备生成劳动权的任何条件,甚或连道德意义和习惯意义上的劳动权利都没有。
  封建社会中,虽然少数自耕农拥有自己的土地,但大多数农民没有或只有少部分的土地,为了生存只能在封建领主的庄园里劳动或租种地主的土地,他们与地主之间形成人身依附关系,只有有限制的法律地位和法律人格。并且由于封建社会实行封闭的自给自足的自然经济,社会分工和商品经济极不发达,劳动权没有产生的社会根据和理由,整个社会既没有可能,也没有必要形成劳动力的大规模买卖和转让。虽然这时也出现劳动力出让的现象,但这种劳动力出让并不是现代劳动法意义上的劳动关系,而是一种典型的人身依附关系。这意味着,这一时期不存在“劳动权”的问题。
  资本主义发展初期,新兴资产阶级和资产阶级化的封建贵族为了巩固和发展资本主义生产关系,公开使用国家暴力颁布了一系列血腥恐怖的“劳工法规”,赋予资产阶级以特权,用鞭打、烙印、酷刑等手段强迫公民劳动,繁重的劳动折磨着每一个劳动者,劳工权利毫无保障。
  19世纪初,随着资本主义社会进入自由竞争阶段。由于古典自由主义思想居于支配地
位,它要求国家不干预经济生活,只是充当“守夜人”的角色。这种自由放任的政策在使资本主义经济得到快速发展的同时,也使工人阶级和资本家之间的贫富差距扩大,阶级矛盾尖锐,以致后来爆发三大工人运动,直接威胁着资产阶级的稳定统治。
  随着资产阶级人文主义思想、社会主义思想的兴起和工人运动的风起云涌,无产阶级首先提出争取劳动权的要求,1831年里昂工人起义时提出了“生活、工作或死亡”的口号,这被认为是无产阶级第一次提出了劳动权利的口号。由于资本主义的生产方式已经取得了统治地位,也为资产阶级采用法律手段缓和阶级矛盾提供了物质基础。1848年二月革命时,法国资产阶级临时政府发布了《为全体市民提供劳动机会的宣言》,承认劳动者享有劳动权,第一次以法令形式确认劳动权。[6]这是劳动权的萌芽阶段。
  20世纪初,一些发达资本主义国家进入了垄断资本主义阶段,雇佣劳动与垄断资本之间的矛盾日趋尖锐。资本主义国家不得不放弃传统的“守夜人”理论,运用政治、法律等手段来调节劳资关系,劳动权入宪是这一时期劳动权发展的重要特征。最早以宪法规定劳动权的资产阶级宪法是1919年德国《魏玛宪法》。从此,劳动权作为一种宪法权利为越来越多的资本主义国家接纳。
  这个时期,劳动权进入宪法的另一个动力是苏俄社会主义革命胜利。1917年,新生的苏维埃政权就发布了《被剥削劳动人民权利宣言》,1918年的苏俄宪法以《被剥削劳动人民权利宣言》为首篇,首次集中规定了劳动权。在这种背景下,德国为了避免国内的社会主义革命,制定了《魏玛宪法》。第二次世界大战结束后,越来越多的国家陆续在宪法和法律中规定公民有劳动的权利,确认公民的劳动权。联合国大会通过的《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》等一系列公约,更是为劳动权创设了国际法上的保护。
  劳动权的产生除了客观政治、经济原因的推动之外,而且还与不同历史背景下为劳动者争取劳动权,提供人文思想和精神动力的伟大思想有着密切的联系。
  劳动权思想的萌芽阶段源于空想社会主义学者的人权理论中,最早提出有劳动权思想的是16世纪初期美国政治家和思想家托马斯.莫尔,非凡的思想家见证了社会贫富极端两极化的不公平的社会现实,他提出人人都要参加劳动,劳动是每个人的权利,又是每个人必须履行的义务,同时也提出劳动者享有休息的权利,而且强调男女两性劳动不仅注重形式平等而且关注实质平等。

菏泽市企业职工生育保险管理试行办法

山东省菏泽市人民政府


菏泽市企业职工生育保险管理试行办法

菏泽市人民政府令第4号


  《菏泽市企业职工生育保险管理试行办法》已经2008年4月14日市政府第3次常务会议研究通过,现予发布,自2008年10月1日起施行。
 
                          市长(代):刘士合
                          二○○八年六月六日

  菏泽市企业职工生育保险管理试行办法

  第一章 总  则
  第一条 为了维护企业职工的合法权益,保障女职工生育期间的基本生活和基本医疗保健需要,根据《中华人民共和国劳动法》、国务院《社会保险费征缴暂行条例》、《山东省企业职工生育保险规定》等有关法律、法规、规章的规定,结合我市实际,制定本办法。
  第二条 本市行政区域内的企业应当按照本办法规定参加生育保险,为其职工缴纳生育保险费。
  本办法所称企业,是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他企业。
  第三条 劳动保障部门是企业职工生育保险工作的主管部门。财政、卫生、人口和计划生育、经贸、审计、税务、物价等部门应按照各自职责,做好生育保险的相关工作。
  劳动保障部门所属的生育保险经办机构,按照本办法具体负责生育保险的经办业务。
  第四条 工会、妇联组织依法对本办法的实施情况进行监督。
  
  第二章 生育保险费的征缴

  第五条 生育保险分别以市直和县区为统筹单位,实行社会统筹,并按社会医疗保险关系所在地实行属地管理。
  第六条 生育保险费的缴费比例按照以支定收、收支平衡的原则确定,由企业按缴费工资总额的1%缴纳,职工个人不缴纳生育保险费。企业缴费工资总额为本企业在职职工缴费工资之和。在职职工缴费工资具体标准按照本统筹区基本医疗保险缴费工资的有关规定执行。
  第七条 企业因破产、解散等原因终止的,其欠缴的生育保险费,依据《中华人民共和国企业破产法》有关规定予以清偿。
  企业进行改制、重组的,由改制、重组后的单位继续缴纳生育保险费。
  第八条 征收的生育保险费按照规定存入同级财政部门在国有商业银行开设的社会保险基金财政专户,形成生育保险基金。
  生育保险基金由下列各项构成:(一)生育保险费;(二)生育保险基金的利息收入;(三)生育保险费滞纳金;(四)依法纳入生育保险基金的其他资金。
  生育保险基金不计征税、费。
  
  第三章 生育保险待遇

  第九条 具备下列条件的职工,享受生育保险待遇:(一)符合国家计划生育政策生育或者实施计划生育手术;(二)所在单位按照本办法规定参加生育保险并为该职工连续足额缴费一年以上。
  企业初次参加生育保险时,其参加本统筹区基本医疗保险的年限视为生育保险的参保年限;由统筹区外转入的,其转入前生育保险缴费年限与转入后的生育保险缴费年限可合并计算。
  第十条 生育保险待遇包括下列各项:(一)女职工产假期间的生育津贴;(二)女职工生育发生的医疗费用;(三)职工实施计划生育手术发生的医疗费用;(四)国家规定的与生育保险有关的其他费用。
  第十一条 生育保险基金不予支付的范围:(一)本办法规定之外的费用;(二)职工办理退休手续后发生的生育医疗费用或计划生育手术费用;(三)职工生育前实施人工辅助生殖术所产生的费用;(四)职工在国外及港、澳、台地区生育或终止妊娠所发生的费用。
  第十二条 职工因生育或计划生育手术造成的医疗事故,按照有关医疗事故处理的相关规定执行。
  第十三条 女职工生育津贴为本人上年度月平均缴费工资除以30天乘以产假天数。产假天数按照下列标准确定:(一)女职工正常生育的产假为90天,其中产前休假15天;难产的增加15天;多胞胎生育的每多生育一胎增加15天;晚育的增加60天;(二)女职工妊娠不满2个月流产的,产假为15天;妊娠2个月以上不满3个月流产的,产假为20天;妊娠3个月以上不满4个月流产的,产假为30天;妊娠4个月以上流产、引产的,产假为42天。
  第十四条 生育医疗费用包括女职工因怀孕、生育发生的检查费、接生费、手术费、住院费、药费和治疗费。
  (一)无生育并发症的生育医疗费用实行限额支付,标准为:顺产500元;难产800元;剖宫产1300元;多胞胎生产的,每多一胎,在上述基础上增加补助200元。
  (二)生育并发症包括:异位妊娠、妊娠高血压综合症、前置胎盘、早期产后出血、胎盘早期剥离等。因治疗上述生育并发症发生的住院医疗费用在一个统筹年度内最高支付限额为5万元,具体比例为:5000元以内,按80%支付;5000—20000元,按85%支付;20000—30000元,按90%支付;30000元以上,按95%支付。
  (三)确需到统筹区外生育或治疗生育并发症的,需经统筹区生育保险经办机构批准。
  (四)治疗其他疾病的医疗费用,按照基本医疗保险的有关规定执行。
  第十五条 计划生育手术医疗费用包括职工实施放置(取出)宫内节育器、流产术、引产术、绝育及复通手术所发生的医疗费用。
  医疗费用实行限额支付,标准为:怀孕4个月以下实施流产手术的300元;怀孕4个月以上实施引、流产手术的400元。取放环50元。绝育及复通手术300元。
  第十六条 参加生育保险男职工的配偶无工作单位,其生育符合计划生育政策规定的,按照本办法规定的生育医疗费用标准的50%享受生育补助金。
  第十七条 符合本办法第九条、第十六条规定的职工,可以持下列材料到本统筹区生育保险经办机构申领生育保险待遇:
  (一)本人身份证、结婚证、医疗费用原始凭据、加盖专用章的病历复印件、医疗费汇总清单;
  (二)正常生育的,提交《计划生育服务手册》或者《生育证》、新生儿出生医学证明或者死亡医学证明;
  (三)施行计划生育手术的,应提交相关医学证明;(四)参加生育保险男职工的配偶无工作单位的,提交其配偶户籍所在地村(居)民委员会的证明。
  委托代领的,应当提交申领人出具的授权委托书和受委托人的身份证明。
  第十八条 享受生育保险待遇的人员在生育或施行计划生育手术之日起90日内,由用人单位或本人到生育保险经办机构申领生育保险待遇。
  第十九条 生育保险经办机构应当自收到申请之日起3日内对申请材料进行初步审查。
  对材料不全的,应当一次性告知需要补正的材料。对材料齐全,属于生育保险经办机构职责范围内的,应当予以受理。自受理之日起15日内将审核结果通知申请人,对符合条件的,一次性核发其生育保险待遇;对不符合条件的,应当书面告知申请人并说明理由。
  第二十条 对于欠缴生育保险费的企业,自欠缴生育保险费的次月起,暂停该企业职工生育保险待遇;待其补足欠缴的生育保险费和滞纳金后,生育保险经办机构再予以支付生育保险待遇。
  
  第四章 监督管理

  第二十一条 财政、审计部门依法对生育保险基金的收支、管理情况进行监督。
  第二十二条 除急诊、急救外,企业职工进行产前检查、住院分娩、计划生育手术的,应当到当地劳动保障部门确定的定点医疗机构和计划生育技术服务机构(以下统称定点医疗机构)实施。
  定点医疗机构的管理以及生育保险药品、诊疗项目和医疗服务设施范围目录,参照城镇职工基本医疗保险的有关规定执行。
  第二十三条 生育保险经办机构审核申请人提交的材料时,需要定点医疗机构出具记录、单据和有关证明的,定点医疗机构应当如实提供。
  第二十四条 职工认为生育保险经办机构未依照本办法规定支付生育保险费用的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
  第二十五条 生育保险经办机构所需经费及生育保险征缴、发放过程中发生的业务费用列入同级财政预算。
  
  第五章 法律责任

  第二十六条 企业依照本办法规定应当参加生育保险而未参加的,劳动保障部门可责令其改正,并依据国务院《社会保险费征缴暂行条例》有关规定予以处罚;未参加生育保险期间职工的生育保险待遇,由企业按照本办法规定的生育保险待遇项目和标准支付。
  第二十七条 对违反本办法规定、骗取生育保险待遇或者骗取生育保险基金支出等违法行为的处罚,依照有关法律、法规、规章的规定执行。
  第二十八条 劳动保障部门、有关部门及生育保险经办机构的工作人员不依法履行职责,或者滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者有关部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  
  第六章 附  则

  第二十九条 城镇有雇工的个体工商户、民办非企业单位参照本办法执行。
  第三十条 各县区人民政府可依据本办法制定具体的实施细则。
  第三十一条 本办法自2008年10月1日起施行。

吉林市人民政府规章制定程序规定

吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府规章制定程序规定

(2013年6月25日吉林市第十五届人民政府第5次常务会议审议通过 2013年7月3日吉林市人民政府令第231号公布 自2013年8月15日起施行)




第一章 总则

第一条 为规范市人民政府(以下简称市政府)规章的制定工作,提高立法工作效率,保证立法质量,根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)和《规章制定程序条例》(以下简称《条例》)等有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本规定。

第二条 本市政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释,适用本规定。

第三条 本规定所称政府规章(以下简称规章),是指市政府依照权限和本规定的程序制定,以市政府令形式发布实施的规范性文件。

第四条 规章制定,应当遵循《立法法》和《条例》确定的立法原则,适应本市实际需要,具备可操作性,突出地方特色。

第五条 市政府法制部门是本市规章制定工作的主管部门,履行下列职责:

(一)起草年度规章制定工作计划草案,经市政府批准后组织实施;

(二)指导和协调各有关单位做好规章的起草工作,按照年度规章制定工作计划组织有关单位联合起草或者主持起草规章;

(三)对规章送审稿进行审查、协调和修改;

(四)负责规章的公布、上报备案、解释审查;

(五)负责对全市行政机关立法工作人员的培训;

(六)有关规章制定的其他工作。

各县(市)、区人民政府、市政府各部门及其他有关单位,应当配合做好规章制定的相关工作。

第六条 市政府应当加强规章制定工作制度化、程序化、规范化建设,保证立法的权威性与严肃性。规章制定工作各项制度落实情况纳入市政府年度依法行政工作考核评议指标体系。

市政府对规章制定工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励。

第二章 立项

第七条 市政府法制部门应当于每年8月30日前向各县(市)、区人民政府、市政府各部门征集下一年度规章制定项目,并向社会发布征集下一年度规章制定建议公告。

第八条 各县(市)、区人民政府、市政府各部门认为需要制定规章的,应当向市政府法制部门提出规章制定立项申请。

公民、法人和其他组织可以通过信函、传真、电子邮件等书面形式,向市政府法制部门提出规章制定建议。

市政府法制部门根据本市经济和社会发展需要,可以自行提出规章制定项目。

规章制定立项申请和规章制定建议应当于每年9月30日前报送市政府法制部门。

第九条 各县(市)、区人民政府、市政府各部门,应当对拟申报的规章项目组织立项论证。

公民、法人和其他组织提出的规章制定建议,市政府法制部门认为有必要进行立项论证的,转交市政府有关部门进行论证,或者自行组织论证。

对起草难度大、涉及多个部门职责以及市政府直接拟定的规章项目,由市政府法制部门会同市政府有关部门组织立项论证。

未经立项论证的项目,不得列入年度规章制定工作计划。

第十条 立项论证组织单位应当围绕以下几个方面开展立项论证,形成报告:

(一)制定规章的必要性,包括是否必须以规章形式来解决有关问题,是否与国家、省、市已经制定或者正在制定的法律、法规、规章重复等;

(二)制定规章的合法性,包括是否与上位法相抵触,是否超越规章立法权限等;

(三)制定规章的可行性,包括拟确立的主要制度和措施是否合理、可操作,现行行政管理体制是否理顺,立法时机是否成熟等;

(四)制定规章的预期效果,包括拟确立的主要制度和措施能否有效解决存在的问题,规章施行后可能产生的社会效果等。

第十一条 各县(市)、区人民政府、市政府各部门申报规章制定立项申请,应当经集体讨论决定,主要负责人签署,并提交立项论证报告、有关保障措施的说明和相关立法参考资料等。

第十二条 市政府法制部门应当根据本市经济和社会发展需要以及立项论证情况,对规章制定立项申请和规章制定建议进行审查,并可以组织相关部门和市政府立法咨询专家召开论证会,拟定年度规章制定工作计划草案,由主要负责人签署,报请市政府常务会议或者全体会议审议通过后执行。

第十三条 年度规章制定工作计划可以根据实际情况将规章项目分为计划完成项目和调研项目。确定计划完成项目,应当优先考虑上一年度规章制定工作计划中立法条件已经成熟的调研项目。

年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、报送时间等。计划完成项目,应当于本年度5月30日前报送审查稿;调研项目,应当于本年度4月30日前报送调研计划,并于10月30日前报送调研报告和规章初稿,未按时报送的,不得列入下一年度规章制定工作计划。

第十四条 规章起草单位应当严格执行年度规章制定工作计划。

规章起草单位在执行年度规章制定工作计划过程中,认为需要调整计划项目的,应当向市政府法制部门书面说明理由。市政府法制部门可以根据实际情况作出调整,报请市政府主要领导同意后执行。

因本市经济和社会发展,需要在年度规章制定工作计划中增加项目的,提出增加项目的单位应当及时向市政府法制部门说明情况,并按照本规定第十一条的要求报送规章制定立项申请和有关材料,由市政府法制部门审查论证,报请市政府主要领导同意后,可以列入年度规章制定工作计划。

第三章 起草

第十五条 起草规章由年度规章制定工作计划中确定的单位承担。起草单位在规章起草过程中,应当邀请市政府法制部门参与调研、论证,提出意见和建议。

起草规章可以邀请有关组织、专家参加,也可以委托有关组织、专家起草。

第十六条 规章的内容应当符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定,并与有关规章的内容协调和衔接。上位法已经明确规定的内容,原则上不作重复规定。

第十七条 起草规章应当深入调查研究,广泛听取有关部门、组织和公民的意见,借鉴国内外立法经验。

起草规章应当组织召开座谈会,认真听取有关部门、基层群众组织和人大代表、政协委员、市政府立法咨询专家以及行政管理相对人的意见。涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的,应当召开论证会,听取有关方面的专家或者其他专业人员的意见。

对直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的规章,起草单位应当向社会公开征求意见。

第十八条 起草的规章有下列情形之一的,应当举行听证会:

(一)对本市经济和社会发展有重大影响的;

(二)直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的;

(三)内容存在重大意见分歧的;

(四)需要听证的其他情形。

第十九条 起草的规章内容涉及其他部门职责或者与其他部门关系紧密的,起草单位应当认真听取其他部门的意见,主动协调;经协调不能取得一致意见的,应当将有关意见与规章送审稿一同报送市政府法制部门,并在起草说明中予以说明。

第二十条 规章送审稿应当经起草单位负责法制的机构审核,由起草单位集体讨论决定,主要负责人签署;两个以上单位联合起草的,由各单位的主要负责人共同签署。

第二十一条 报送规章送审稿时,起草单位应当按照市政府法制部门要求的份数提交下列文件和材料:

(一)提请审查报告;

(二)规章送审稿及其电子文本;

(三)规章送审稿起草说明及其电子文本;

(四)有关部门、组织和个人对规章送审稿的书面意见,召开论证会、听证会的,应当附有论证会、听证会记录;

(五)有关法律依据和立法参考资料等。

规章送审稿起草说明内容包括制定规章的必要性、拟规范事项的现状和存在的问题、起草过程和法律依据、拟确立的主要制度和措施、征询意见情况和分歧意见协调情况以及其他需要说明的问题。

第二十二条 起草单位报送的文件和材料不符合本规定第二十条、第二十一条的,市政府法制部门可以要求起草单位在10日内补充。起草单位未按要求补充的,市政府法制部门可以将规章送审稿退回起草单位。

第四章 审查

第二十三条 规章送审稿由市政府法制部门统一审查,审查的内容包括:

(一)是否符合《立法法》规定的基本原则和《条例》的有关规定;

(二)是否与有关规章的内容协调、衔接;

(三)拟确立的主要制度和措施是否具有可行性和可操作性;

(四)征求意见是否全面,对各方面意见的处理是否正确、合理;

(五)是否符合立法技术要求;

(六)是否符合本规定的起草程序要求;

(七)需要审查的其他内容。

第二十四条 规章送审稿有下列情形之一的,市政府法制部门可以要求起草单位重新起草:

(一)制定规章目的不明确的;

(二)设定的主要制度脱离本市实际或者缺乏可操作性,需要重新调查研究的;

(三)在立法技术上存在较大缺陷,需要作全面调整和修改的;

(四)有关部门对设定的主要制度存在较大争议,起草单位未与有关部门协商的;

(五)制定规章的基本条件发生变化,暂不适宜制定规章的。

第二十五条 市政府法制部门审查、修改规章,应当进行调查研究,广泛征求管理相对人和社会各方面的意见,并对规章中拟定的重大问题及其他争议较大的问题进行论证。

第二十六条 市政府法制部门应当对报送的规章送审稿征求市政府立法咨询专家意见,并可以委托其对涉及到的重大理论和技术问题进行调研论证,提出专题调研报告。

第二十七条 市政府法制部门应当将初步修改后的规章送审稿,以书面形式征求各县(市)、区人民政府和市政府有关部门的意见。

各县(市)、区人民政府和市政府有关部门对规章征求意见稿应当集体讨论,提出修改意见,由主要负责人签署意见并加盖公章后,按照要求时限返回市政府法制部门;逾期不返回的,视同无意见。

第二十八条 市政府法制部门在审查过程中应当客观公正、实事求是地对待各种不同意见。

各县(市)、区人民政府和市政府有关部门对规章送审稿涉及的主要制度和措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的,市政府法制部门应当进行协调,达成一致意见;意见分歧较大,经协调未达成一致意见的,报请市政府有关领导协调;经过协调仍未达成一致意见的,由市政府法制部门作出说明,提出处理意见,由市政府常务会议或者全体会议决定。

第二十九条 市政府法制部门综合各方面意见,对规章送审稿进行修改,形成规章草案及其说明材料,经有关单位会签后,由主要负责人签署,报请市政府常务会议或者全体会议审议。

说明材料内容应当包括制定规章的必要性、起草过程和法律依据、拟解决的主要问题、确立的主要制度和措施以及与有关部门协调的情况等。

第五章 决定、公布和备案

第三十条 规章草案应当由市政府常务会议或者全体会议审议决定。

审议规章草案时,由市政府法制部门主要负责人作出说明。

市政府法制部门和起草单位的主要负责人,对会议讨论中提出的询问负责解释,说明情况。

第三十一条 经审议获原则通过的规章草案,由市政府法制部门会同起草单位根据市政府常务会议或者全体会议审议意见修改,形成草案修改稿,报请市长签署政府令,予以公布。

第三十二条 规章经市长签发后,《吉林市政报》、《江城日报》应当及时予以刊登。

《吉林市政报》刊登的规章文本为标准文本。

第三十三条 规章应当自公布之日起30日后施行。但因公共安全、应急抢险等社会重大公共利益的需要或者公布后不立即施行将有碍规章实施的,可以自公布之日起施行。

第三十四条 规章应当自公布之日起30日内,由市政府法制部门依照有关规定,向国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。

第六章 其他规定

第三十五条 规章有下列情形之一的,由市政府负责解释:

(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的;

(二)规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。

规章解释,由市政府法制部门按照规章审查程序提出意见,报请市政府批准。规章解释同规章具有同等效力。

涉及规章的具体应用问题,由市政府有关部门负责说明。

第三十六条 规章公布施行两年后,实施部门应当对其实施情况进行立法后评估,就规章的立法质量和实施效果进行调查、评价,提出规章继续施行或者修改、废止、解释等方面的评估意见,并上报市政府。

规章立法后评估的具体办法由市政府另行制定。

第三十七条 有下列情形之一的,规章的实施部门或者市政府法制部门应当及时提出修改、废止规章的建议:

(一)规章依据的上位法已经修改或者废止的;

(二)规章主要内容被有关上位法或者其他规章替代的;

(三)规章调整对象已经消失或者规范的内容已经不适应社会实际需要的;

(四)其他应当修改、废止规章的情形。

修改、废止规章,参照规章制定的有关规定执行。

第七章 附则

第三十八条 拟定市政府提请市人民代表大会或者其常务委员会审议的地方性法规草案,参照本规定执行。

第三十九条 本规定自2013年8月15日起施行。