论城市边沿地区群体性治安事件的基本架构及发展趋势

重庆市铜梁县公安局研究室主任 王泗友

城市边沿地区是指城市与城市、城市与农村相毗邻、接壤地带，统称城乡接合部，往往属于“几不管”区域。近年来，随着我国经济体制的改革和经营方式的转变，在社会生活、经济秩序以及市场运作的过程中，出现了许多影响稳定的新情况、新问题，它们相互交织、相互作用、相互影响，构成了日益凸显的群体性治安事件，成为了当前和今后一个时期影响社会政治稳定和治安稳定的突出问题，也成了妨碍改革开放和经济建设的主要因素。特别是城市边沿地区最易被忽略，也是产生和发展群体性治安事件的高发地带。因此，认真分析、研讨、预测群体性事件所形成的诸多因素和发展趋向，理清思路，对症下药，标本兼治，对实施西部大开发，确保城乡稳定、繁荣和发展，具有十分重大的意义。
一、群体性治安事件的基本架构
群体性治安事件因其不同的形成因素反映出不同的事实属性。群体性治安事件的发生和发展，也是一个地区、一个阶层的政治因素、经济水准、文化素养、道德情操的综合反映。不同地区、不同因果关系也会反映出不同的表现形式。近年来，尤其在地处区县边沿地带，群体性治安事件的发生频率之高，规模之大，行为之烈，因果关系之复杂，结构及表现形式之多样，今非昔比，概括起来有以下九个方面：
(一)封建迷信、非法组织“门徒会”、“法轮功”的渗透，在农村地区形成了隐蔽性、多发性群体性事件。
一是封建迷信的滋生与蔓延。城市边沿、毗邻、城乡接合部，经济文化相对落后，群众科学的、文明的思想意识得不到应有的发掘和引导，致使几千年遗留下来的愚昧的、落后的思维方式无法改进和根除。一些群众往往由一个错觉、呓语，也可由一些正常的自然现象，无法用科学的道理去诠释，就毫无根据地煽布异端邪说，迷惑无知群众，鼓动、聚集无知农民，拜神拜佛，使其迷信成疾，无心劳动，荒废生产，非法集会，造成不良影响。
二是非法组织“门徒会”的传播与渗透。近年来，由毗邻省、市(县)流窜的“门徒会”头子秘密活动，打着“宗教自由”、“信仰自由”的幌子，在群众中宣扬“神赐生命粮”、“祷告治病消灾”的歪理邪说，大批群众深受蒙骗，在贫困、边远、交通不便、信息闭塞的村落，非法建立了“门徒会”的组织机构，经常非法秘密集会，制订反动纲领，干扰农村基层政权，严重影响农村生产、生活秩序。近几年虽几经取缔，但仍然死灰复燃之势。
三是非法组织“法轮功”的侵蚀与蛊惑。自1998年开始，具有反动属性的“法轮大法”以“真、善、忍”为诱饵拉拢腐蚀群众，“法轮大法”辅导站负责人曾多次聚集多人前往千里之外进行“考察学习”，多次集体聚会，群体练功、传法，还规定不得收看新闻联播，不得过问政治和国家大事，公然与我党和政府争夺群众和思想阵地，其反动面目暴露无遗。从取缔“法轮功”和查禁修炼人员的情况看，有部分人虽然出于良好的健身愿望，但由于“法轮大法”的反动本质所决定，只要广大人民群众的斗志有所松懈或者“法轮功”组织形成气候和规模，他们就会乘机对改革开放和经济建设事业进行疯狂的捣乱和破坏。
(二)由于“三大恶势力”的介入，酿成了对抗性、突发性群体性事件。
一是以血缘关系为纽带形成的宗族恶势力。在农村地区以村、社为单位的农村，同宗同族、三亲六戚无所不在。有的设族长、定族规，以其严密的组织、较强的凝聚力，向农村基层组织渗透；有的阻扰办案、包庇罪犯，以致发展到砸警车、打警察、抢人犯；有的以言代法、以强凌弱，欺压外姓群众，殴打他人，引发宗族与宗族之间的武力械斗；有的对违反家法家规的子弟施以暴刑；有的组织打手非法进行没收、查封、变卖、扣押物品，非法限制人身自由。
二是带有黑社会性质的流氓恶势力。他们的组织形式大多以同乡、同学、狱友、劣迹中青年、品学兼劣的中小学生组成，模仿外地黑社会组织形式，制定帮规，纹身刺号，划分势力范围，以团伙的形式经常寻衅滋事、打架斗殴、敲诈勒索、白吃白拿、称王称霸，集多种违法犯罪行为于一身。他们具有强烈的反政府、反社会的罪恶心理，藐视国家法律和社会道德，对抗党和政府，仇视执法人员，替人收债，介入纠纷，参与违法，已发展到干扰政治、经济、文化、生活各个领域。
三是以个体形式出现、触犯众怒的地方恶势力。这种恶势力主要是出于个人利益的需要以求得心理的暂时平衡，我行我素，唯所欲为。有的常以“话不投机，看不顺眼”为由，顿起疑心，大打出手；有的个体经营户、公司负责人、农村干部以及社会闲散无聊人员，煽动闹事，称霸一方，制造混乱，其行为恶毒暴戾，不计后果；有的虐待家庭人员；有的查封、扣押、损坏公私财产；有的书写诬告、匿名信件，拨打恐吓、威胁电话，制造事端，唯恐天下不乱。往往由于个人行为，造成众矢之的、群情激愤，引发群体围攻。
(三)因矿山开采，土地、林权纠纷引发了经常性、复杂性群体性事件。
⑴由矿山开采的系列运作不当而引发。以边沿山区县为例，大量的久负盛名的矿产资源，由于交通不便，信息闭塞，软、硬件设施相当落后，招商引资困难，缺乏规范指导与作业等原因，丰富的矿产资源没有得到合理、有序地开采和利用，造成矿主与矿商，团体与个人的利益处置不当，国家受损、矿农受损而引发经常性的群体上访、请愿事件：
一是开采不规范，半机械化与人工开采相结合，图方便、省事，漫山遍野挖地坑，既破坏矿产资源又践踏了大面积耕地和林草，既误农事又无收入；
二是买卖不划算，大量矿石挖掘后不能进行深加工，运毛坯至沿海一带出售，劳民伤财，矿石采尽收入无几；
三是收购不成系统，矿农采矿后，愿买就买，谁买就卖，投机钻营，转手买卖，以物易物，甚至连民爆物品也交易其中，造成大量隐患；
四是由于不规范的开采，残渣的堆积、倾倒不统一，泥渣淤堵，山洪暴发，河流改道，致使农民土地受损，矿商与矿农发生纠纷；
五是矿山开采后应该对矿农进行的补助政策久不兑现，甚至不兑现，引起公愤，造成集体上访。
⑵由林区、土地纠纷引起。自退耕还林试点工作实施以来，由于在开展联产承包责任制工作时，工作人员粗心大意，不负责任，造成《土地证》上的界畔、数据与实际界畔、数据不吻合，界限无法确定，纠纷迭起，农民群众经常聚集闹事，要求上访政府，致使农村地区治安秩序存在极不稳定之隐患。
(四)因农民负担过重和不合理负担的难以清除，引发了多发性、反复性群体性事件。
减轻农民负担是党中央、国务院加强农业，增加农民收入的一项重要举措，是正确处理农村改革、发展、稳定三者关系的关键。然而，对经济发展比较落后的区县来讲，无意义的建设过多过滥，财政赤字，入不敷出，第三产业发展缓慢，丰富的农副特产品、地矿资源无力开发和利用，经济效益停滞不前。以致农民承担的村提留、乡统筹费和劳务费无法控制在国家规定的标准之内，各种面向农村名目繁多、乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款、乱摊派，屡禁不止，一浪高过一浪，经常因农民负担过重导致进京上访、集体上访，甚至引发严重群体性事件。
(五)因执法部门执法行为不当引发群体性事件。
一是执法不当，程序违法，有的执法部门
二是处罚失当。主要是指极少数基层执法机构在实施行政手段时，偏听偏信，一意孤行，证据不足，程序违法，处罚失当，当处不处，该罚不罚，久拖不决，久侦无果，因而导致受害者多次上访和重复上访。
三是劳动仲裁不妥。一些因劳务纠纷引发的仲裁案件得不到及时的处理和兑现，甚至仲裁错误，致使集体上访和群众集体请愿。
四是案件处理不及时。由于有的执法机关习惯于机关化工作作风，行为懒惰，宗旨意识淡化，由“找事办”变为“等事办”，而今又由“等事办”蜕变为“不办事”，特别是极个别的单位说话凭亲疏，办事分难易，案件不“破”不“立”，致使受害人哭诉无门，造成小事变大，易事变难，酿成群体性事件。
五是利益趋动，违法行政。
(六)因扶贫的方式方法欠妥触发群体性事件。
一是扶贫项目脱离实际。城市边沿地区之所以贫困除了客观上存在的交通、通讯、地域条件的限制外，主要原因就是对自身蕴藏的资源优势没有进行合理、有效的开发和利用，没有把发展区域经济和特色经济运用到实际工作之中，脱离实际的所谓“民心工程”缺乏战略眼光，既无前瞻性也无创造性，往往都是赶“热门”、追“后骚”，东施效颦，邯郸学步，弄巧成拙，不但没能增加农民的收入，反而加重了农民的负担，拖延了脱贫致富的时间，制约了农村市场经济的发展，大多数农民怨声载道。
二是扶贫贷款的发放不当。有的信贷部门片面理解所谓的“偿还能力”，或者受“唯上”、“唯规”的制约，造成相对贫困无偿还能力的贫困户望“洋”兴叹，客观上造成先富的继续富，“肥上加膘”，后富的无法富，赊借无门。因而触怒贫困农民，纷纷上访请愿。
(七)因国有企业改制，辅助措施处置不当，导致群体性事件。
一是在操作上失策。有的部门负责人错误理解“资金重组”、“兼并”、“拍卖”的含义，忽略国企改革的宏伟意图，想当然，不切合实际，任人唯亲，不兼顾职工的主、客观利益，引起群众不满。
二是工作顾此失彼。有的部门负责人不能合理组织、安排、解决下岗职工的分流问题，无力引导、实施再就业工程。
三是忽视职工的养老保险问题。职工生活不能保证，去留不能协调，客观上造成老无所依、老无所靠，下岗职工心存疑虑，对自己的生活出路非常担心，产生对抗情绪。
(八)因市场交易、欺行霸市行为滋生群体性事件。
在边沿地区生产、生活、进行贸易的部分群众，法制意识淡薄，经济意识保守，地方保护意识强烈，个体经营户之间形成一种“排外”倾向，不允许外地客商来本地经商、办企业，一旦有人介入，便唆使、煽动、拉帮结伙、欺压对方，甚至敲诈勒索，打骂客商，造成外地客商无处藏身。
(九)因重点工程的承建、移民的迁徙和补偿引发群体事件。
一是重点工程的征地纠纷、移民的拆迁纠纷时有发生；
二是工程项目的招投标方式不当，引起建筑行业的同仁不满；
三是建筑老板克扣工人工资，引起工人不满；
四是建筑工民工与当地农民的关系不融洽、不协调，甚至互为侵害。
二、群体性治安事件的发展趋势
群体性治安事件的发生和发展有客观存在的社会背景，又有自身结构形成的复杂因素，具有社会影响大、处置难度大、不易根治的特性，可以说是一项值得公安理论界长期探讨的高难度课题。笔者认为，就边沿城乡的群体性治安事件而言，概括起来有以下几个方面的发展趋势：
(一)从群体性事件的内在联系上分析。
一是由相对松散型将向密集型转变。从群体性事件的组织结构和表现形式上看，大多由分散的个体集合，“滚雪球”式发展，表现形式较为松散，且无比较稳定的组织，只是采用召集、通讯手段在较短的时间内汇集在一起形成群体。出于共同的利益需要，呼之应之，发展成为有组织或相对稳定的集团，串通一气，捣乱破坏，这种组织形式如得不到有效的遏制和瓦解，极有可能造成群体性治安事件。
论参与分配制度

奚正辉


《中华人民共和国民事诉讼法》对参与分配制度没有作出任何规定，我国仅通过司法解释建立了该制度，《最高人民法院关于适用若干问题的意见》（以下简称“《民诉意见》”）第297条至第299条及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》（以下简称“《执行规定》”）第十一条：多个债权人对一个债务人申请执行和参与分配。最高人民法院曾于2004年下发了一份《关于执行程序中多个债权人参与分配问题的若干规定（征求意见稿）》，但到目前为止这份文件还不能被适用。
参与分配是指取得执行根据的债权人对债务人的财产开始执行程序后，债务人的其他已取得执行根据或者已起诉的债权人发现债务人的财产不能清偿所有债权时，向人民法院申请就所有债权公平受偿的制度。
在债务人是公民或其他组织，其财产又不能清偿所有债权时，采一般破产主义的国家，其破产制度普遍使用于法人、公民和其他组织，债权人可利用破产制度对债务人的总财产进行一般的强制执行从而获得公平清偿；而我国采用有限破产主义，仅法人可使用破产制度，公民和其他组织则无适用的可能。那么就面临一个问题：公民或其他组织的资产不能清偿所有债务时，其资产如何分配？对此，最高人民法院通过司法解释建立了参与分配制度，旨在将无从以破产制度解决的问题放置个别执行程序中解决。可见，我国参与分配制度的宗旨在于弥补有限破产主义的缺陷，在公民或其他组织资不抵债时为各债权人提供一条公平受偿的途径。从而也维护了公平原则，债务人财产应供其所有债权人公平受偿。

各国民事诉讼立法制定参与分配制度，均承认取得执行依据的债权人在申请强制执行债务人的财产时，该债务人的其他债权人有权申请实现债权。但就具体保护各债权人债权的方式而言，通常有三种主义①：
一、优先主义，又称质权主义。是指债权人因查封(包括保全程序)的先后而依次取得执行标的物的担保物权。德国民事诉讼法采这种立法方式。
二、平等主义，又称分配主义。是指债权人不因查封而取得执行标的物的优先权，其他债权人于执行程序终结前，依法参与分配，依其债权额之比例，公平受偿。法国、意大利和日本采此种立法例。
三、 折衷主义，又称团体主义。是指将多数债权人依时间先后分为不同的债权人团体，前一时期内的多数执行债权人优先于其后时期内的多数执行债权人；同一时期内的多数执行债权人依债权额比例平等受偿。瑞士民事诉讼法是这样规定的。
我国虽未明确规定采取平等主义，但从规定来看，参与分配的债权人，除享有担保物权等优先权外，应按债权比例平等受偿。我国采取的是平等主义，并不承认先行的执行债权人优先于其他债权人。

《民诉意见》第 297条规定：“被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配”。《执行规定》第９０条的规定：“被执行人为公民或其他组织，其全部或主要财产已被一个人民法院因执行确定金钱给付的生效法律文书而查封、扣押或冻结，无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务的，在被执行的财产被执行完毕前，对该被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对被执行人的财产参与分配”。从司法解释而言，申请参与分配必须具备以下主要条件：
其一、执行债务人必须是公民或其他组织。法人则适用破产制度。
其二、参与分配的债权人必须是两个或两个以上。只有存在数个债权人同时请求同一债务人清偿其债务，并且该债务人财产不能清偿其所有债务时，才会发生法律上的平等保护问题。这就是我国设立参与分配制度的目的。
其三、数个债权人均已取得执行根据或已经起诉。《民诉意见》第297条对此有明确，但第298条则规定，在申请参与分配时必须附有执行依据。那就产生这样一个疑问：已经起诉但还没裁决，也就是没有执行依据，是否有权参与分配？对此杨立新教授在《执行程序中的参与分配制度》一文中也提到过该问题：“第297条准许已经起诉的其他债权人申请参与分配，而第298条和299条关于提供证明文件和参与分配依据的规定中，没有照应，使在实务中无法执行，理论上也过于混乱。”但仔细揣摩《民诉意见》条文及参考学者的意见和《征求意见稿》，可以推定已经起诉但没有裁决的债权人可以申请参与分配，但是该债权人的债权必须已经到期。
其四、债权人的债权须均为金钱债权或者已经转换为金钱请求的债权。参与分配是将债务人财产按照各债权人债权比例进行清偿，那么债权人的债权必须均是金钱债权或者已经转换为金钱请求的债权，才能适用参与分配制度。
其五、债务人的财产不足以清偿全部债务。执行程序中，执行债务人的财产在满足了执行申请人的债权之后，仍有足够的财产满足其他债权人的债权，则只须按各债权人的受偿顺位逐一执行，只有当执行债务人的财产不足清偿全部债务时，才须适用参与分配制度。
其六、必须在执行程序开始后至债务人财产被执行前申请参与分配。

《执行规定》第88条第1款规定：“多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿。”该条文明确约定：债务人对各债权人的清偿顺序以执行法院采取执行措施的先后顺序为准。在《执行规定》从1998年施行以来，还是很多人甚至包括部分法官与律师存在这样的误区：采取诉讼保全措施后，不论债务人还有多少其他债务，对保全的债务人财产，申请保全的债权人具有当然的优先受偿权。但是法律并不是这样规定的，若该债务人发生资不抵债的情况，其他债权人有权申请参与分配，平等受偿债务人的财产。采取财产保全措施的债权人并不因为法院的查封、扣押、冻结而具有优先受偿权，因为财产保全的目的是为了防止债务人转移财产，并不是规定债权人对保全的财产具有优先受偿权。所以根据《执行规定》第90条的规定，采取财产保全的债权人与其他普通债权人平等地受偿债务人的财产。
上海中汇律师事务所 奚正辉

附注：①主编江伟《民事诉讼法学原理》875页