关于商业银行开展权益质押贷款的几点思考
秦凤伟
近年来，在银行贷款担保问题上，我国东部沿海地区的一些商业银行在贷款业务中，除了采用传统的保证、抵押、动产质押及以存单、仓单、提单等为出质标的的权利质押方式外，敢于尝试，勇于创新，依靠法律规定并充分运用相关法律原理，开展了以收费权、经营权为出质标的的权益质押。据报载，1997年以来，某市环城高速公路建设急需大量资金，向几家银行申请贷款。某银行广州市分行信贷部门和法律部门经过调查、讨论，仔细研究有关法律规定大胆提出了以高速公路收费权益作质押的方案，得到了政府及有关部门和客户的赞同、配合和支持，从而顺利签订了《质押合同》，开创了权益质押的先例。之后以公路收费权、经营权为出质标的权益质押贷款方式迅速崛起，它成功解决了银行一些贷款业务上的担保问题，既扩大了银行的业务，又保障了银行的信贷资产安全。但是权益质押无论理论上还是实践上都是一种新事物。深入细致地研究有关权益质押的法律问题，对银行信贷业务的顺利开展以及地方经济的持续、快速、健康具有重大的理论意义和现实意义。本文笔者在借鉴国内一些专家学者的真知灼见的基础上，对商业银行开展权益质押的问题做初步探讨以求教于学界、实务界同仁。
一、权益质押的内涵、法律特征
关于权益质押的概念，在各国法律上都没有明确规定。从其字面意义上说，权益质押当然为以权益而非实体物为标的的质押。从各国的法律上看，以不动产上的权利如土地使用权、典权、采矿权等用益物权为标的的担保权，一般称其为抵押权，而以债权等其他财产权利为标的的担保权才称为质权。因此，所谓的权益质押，是指非以实体物而以收费权、经营权等为出质标的的一种质押方式。从本质上讲，它与我国《担保法》规定的权利质押无甚区别，其原因就在于收费权、经营权仍然是一种具有经济价值的财产权利。但权益质押在出质标的上又有别于《担保法》明文规定的质押权利的标的范围，如票据权利、债券、存单、仓单、股权、知识产权中的财产权等，前者在《担保法》中并无直接、具体的规定，但实践中又有这种需要。因此，为区别于
《担保法》所明确规定的权利质押，本文即将其称为权益质押。从前述内涵中我们至少可以看出权益质押所具有的法律特征：
第一，出质标的的特殊性。作为权益质押的收费权，实际上是一种投资收益权。对于高速公路、污水处理等投资金额巨大的社会公益项目，在当今中国的体制下，单纯依靠企业和个人来投资既不现实也不可能，需要政府的积极参与，甚至政府也直接作为投资主体。那么，既然是一种公益事业的投资，其收益如何体现呢？就只有通过收费权了。如作为高速公路受益者的车辆使用者、作为污水处理受益者的居民，就应当交费。因此，这种作为投资收益的收费权不同于政府为实现政治、经济职能而运用的行政管理收费权，两者在性质上是截然不同的，前者是一种财产权，后者是一种行政权，这是需要特别注意的。
另外，作为收益权质押标的的经营权，还具有无形资产的性质，如高速公路客运线路经营权就是一种无形资产。
第二，操作上的法律性要求更强。在权益质押合同的约定尤其是对质权的设定、实现而作出明确的便于质权人行使权利的约定方面需要较强的专业法律水平，因而对操作人员的法律要求更高。
第三，须有行政上的许可。这是权益质押得以登记的前提，也是贷款银行质权利益得到可靠保障的前提。
二、开展权益质押贷款的可行性分析
《担保法》第75条具体规定了可以质押的三种类型的权利，即：（1）债权类。包括票据（汇票、本票、支票）、债券、存款单、仓单、提单；（2）股权类，即依法可以转让的股份、股票；（3）知识产权中的财产权，即依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权。同时在立法技术上又以第（4）项“依法可以质押的其他权利”之弹性规定作为补充。而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的司法解释》第97条明确规定了“以公路桥梁、公路隧道或公路渡口等不动产收益权出质的，按照《担保法》第七十五条第《四》项的规定处理。那么，从上述法律规定可以看出，本文所述之收费权、经营权即属于担保法规定的“其他权利”的范畴，而且他们同前述三类权利一样，具有以下三个法律特征：
第一，均为财产权，具有经济价值，既可以用货币来估价。不具有经济价值的权利，如人格权、亲属权、继承权等权利者不能作为出质标的。
第二，均为适于设质的财产权利。如果该财产权利不适于设质则不能成为质押关系的标的。如土地使用权，尽管也是一种财产权利，但不适于设质，只能成为抵押关系的标的。
第三，均为可让与的财产权。即该财产权按照法律规定可以让与而实现其价值，以使其债权得到优先受偿。
综上分析，以收费权、经营权等权益作质押是符合我国《担保法》及相关法律规定的，同时也是符合我国民商关于物权立法之精神的，因而在法律上是可行的，应当受到法律的保护，应当大力提倡。
三、权益质押合同等相关法律性文件应包括的主要条款
作为担保银行贷款债权的权益质押来讲，其法律文件除借款合同外，还有质押合同及补充协议等。对于借款合同，遵循通例，在此不作赘述。而对于质押合同及补充协议应包括的主要条款对于当事人而言关系重大。结合我国权益质押实践，借鉴有益经验，笔者认为权益质押合同及补充协议至少应包括以下主要条款：
1、质权的设定
对于以收费权作质押的应通过将收费账户设置在贷款银行从而贷款银行对账户内的收费资金进行直接的控制，质押人即借款人对该账户内的资金使用须接受银行的监督，甚至可以约定须经贷款银行同意方可使用。对于以经营权作质押的，质押人应将体现经营权的有关权利证书存放于贷款银行。
2、质押的期限
质权的期限根据借款期限而定，以能保证债权的实现为前提。债权存在，质全不得消灭。
3、质权的实现方式
当借款人未履行相应义务，贷款银行需要实现质权时，对于收费权质押的，质权人即贷款银行可以代为行使收费权并控制收费账户内的资金流出，直至贷款本息得以偿还。对于经营权质押的，贷款银行可以拍卖或者以其他方式处理经营权，并将相应权利证书经主管部门更名后予以转让。
4、建立专款专用的收费帐户
所有收费均应汇入该账户，在贷款期限内，该账户应保持足够支付利息的余额，进还换款期应保持有足够支付每期还款额的余额。
5、质押权益的备案或登记
这是权益质押生效的必经程序。对于有关手续的办理及费用的负担，当事人应当作出约定。
6、行政许可或合同的批准
由于权益质押的特殊性，质押权益应征得政府主管部门的许可或
批准，这对于保障其合法权益是十分有意义的。
7、政策或法律风险的承担
由于政府政策或国家法律的变动导致对质押权益的限制、撤销或消灭，此种情况下应约定如何保障贷款银行即债权人的利益。
8、对质权权益转让的限制
上述主要条款是权益质押合同及补充性协议的必备条款。实际操作中除注意必备条款外，还应当注意借款人的债权人是否对收费权、经营权作出某种限制，借款人的合并、分立、兼并、划拨、接管及管理层变化对质押权益的影响还有来自同业其他公司的竞争、收费金额的净流量、经营权的市场行情等对权益质押的影响等等。
总之，随着中国加入WTO步伐的加快及地方经济的迅速发展，各地区的公益性建设及基础设施建设必然加快，在现有资金严重短缺的情况下，商业银行大力开展权益质押贷款，既能扩大银行的贷款业务范围，保障银行信贷资产安全，促进银行的发展壮大，又能促进地方经济的飞速发展，为各地方经济、社会的全面进步作出自己应有的贡献，实有一石二鸟之功。笔者相信，权益质押贷款在新世纪必将成为商业银行的一项重要的信贷业务。
作者简介：秦凤伟（1977—），男（汉族），辽宁葫芦岛人，东北财经大学研究生部2004级民商法专业研究生，主要研究方向：民法，房地产法。
联系地址：辽宁省大连市东北财经大学研究生部2004级民商法专业
邮政编码：116025
吉林省实施《国防交通条例》办法
吉林省人民政府
吉政令第187号
《吉林省实施〈国防交通条例〉办法》已经2006年9月13日省政府第8次常务会议讨论通过,现予公布,自2007年1月1日起施行。
省 长:王珉
二○○六年九月二十一日
吉林省实施《国防交通条例》办法
第一条 为了加强国防交通建设,保障战时和特殊情况下国防交通顺畅,根据《中华人民共和国国防法》、《国防交通条例》和其他有关法律、法规的规定,结合我省实际,制定本办法。
第二条 凡在我省行政区域内从事国防交通活动的单位和个人,必须遵守本办法。
第三条 县级以上人民政府应加强国防交通工作,并为国防交通工作提供必要条件。
国防交通建设应当纳入国民经济和社会发展计划。
第四条 县级以上人民政府国防交通主管机构负责管理本行政区域内的国防交通工作。
第五条 铁路、公路、水运、航空、管道运输及邮政、电信、交管等行政管理部门(以下统称交通管理部门)分别按本办法规定负责本系统的国防交通工作。
第六条 国防交通经费由国家、地方政府、部门和企业按有关规定共同承担。
由地方政府承担的国防交通经费列入各级地方政府财政预算。
第七条 国防交通保障计划应与当地国民经济和社会发展计划相衔接。
国防交通保障计划应包括国防交通保障的方针、任务、各项国防交通保障工作的技术措施和组织措施。
国防交通保障计划的编制,应根据上级国防交通保障计划的要求,结合本地实际,由县级以上国防交通主管机构组织有关部门和军事机关拟订,在征得上级国防交通主管机构同意后,报本级人民政府批准。
承担国防交通任务的企业、事业单位应当制定本单位国防交通保障计划,完成国防交通保障任务。
国防交通保障计划的修订,应根据保障任务的调整和实际情况的变化进行。
第八条 国防交通主管机构制定、修改国防交通保障计划时,有关部门和单位要及时、准确、全面提供所需资料。
国防交通保障计划的制作、收发、传递、使用、复制、摘抄、保存和销毁,必须严格遵守国家有关保密的规定。
第九条 国防交通设施建设规划由县级以上国防交通主管机构拟订,经本级人民政府发展改革部门和相关交通管理部门会签后,报本级人民政府批准。
各级交通管理部门编制本系统的国防交通设施建设规划时,应征求本级国防交通主管机构的意见。
第十条 对需要贯彻国防要求的交通工程设施,县级以上国防交通主管机构和相应军事机关应在建设项目可行性论证和设计审查时向建设单位提出。
国防交通工程设施和有关贯彻国防要求的建设项目,建设单位必须按照国防要求进行建设,并接受国防交通主管机构的监督。
国防交通主管机构应加强对国防交通工程设施和有关贯彻国防要求的建设项目的监督检查。
第十一条 县级以上交通管理部门和其他有关部门实施国防交通工程设施项目,或实施有关贯彻国防要求的建设项目,或实施需要申请国防经费投资的建设项目,其设计鉴(审)定、竣工验收需经国防交通主管机构同意。
建设单位应在组织设计鉴(审)定前将设计文件以及有关资料报送国防交通主管机构。
承担建设项目勘察设计的单位,项目设计中有关贯彻国防要求的内容应单列说明。
第十二条 在国防交通工程设施和有关贯彻国防要求的建设项目中,承担工程勘察、设计、施工和工程监理的单位,必须严格按照国家有关工程建设质量管理规定依法承担质量责任,确保工程质量。
第十三条 国防交通控制用地包括:国防交通保障计划中被列为在战时临时抢建道路、机场、车站、港口等用地。
国土资源部门和城市规划主管部门,应当将经批准的预定抢建重要国防交通工程设施的土地作为国防交通控制用地,纳入土地利用总体规划和城市规划。
未经国土资源部门、城市规划主管部门和国防交通主管机构批准,任何单位和个人不得占用国防交通控制用地。
第十四条 国防交通保障队伍分为专业保障队伍和交通沿线保障队伍。
第十五条 专业保障队伍由交通管理部门组建;执行交通保障任务时,由各级国防交通主管机构根据权限统一调用。
交通管理部门根据专业保障队伍人员及设备等情况的变化,对专业保障队伍实施动态管理。同时按照国防交通保障计划的要求,结合生产任务、抢险救灾等实际,对专业保障队伍进行训练。
有关交通企业、事业单位负责本单位的专业保障队伍的组织、日常训练和管理工作。
第十六条 交通沿线保障队伍,由交通线路沿线、交通设施周围地区的民兵和群众组成。
交通沿线的市(州)、县(市、区)人民政府和有关军事机关负责本地区交通沿线保障队伍的组建。
交通沿线保障队伍的专业训练,由有关军事机关结合民兵工作统一安排。
第十七条 县级以上人民政府交通管理部门和其他有关部门应向同级国防交通主管机构提供车辆、船舶和其他运力注册登记和有关资料。
第十八条 县级以上国防交通主管机构应当做好本辖区军事运输工作的组织协调。地方各级人民政府和相关单位,应为实施军事运输的人员提供饮食、住宿和医疗方便。
第十九条 公安部门负责维护军事运输道路的交通秩序,及时处理交通事故,确保道路畅通。
第二十条 地方为配合部队行动和实施特殊情况下交通运输保障而提供的装备和人员,应按照有关规定给予补偿;因执行任务负伤致残、牺牲或病故的,按有关规定给予抚恤优待。
第二十一条 县级以上地方国防交通物资储备计划,由国防交通主管机构根据国防交通保障任务的需要,会同有关部门提出,报本级人民政府批准。
经批准的国防交通物资储备计划应纳入本级人民政府发展改革部门和交通管理部门物资储备计划,并报省国防交通主管机构备案。
第二十二条 储备物资的布局和结构应根据国防需要和经济发展状况,及时进行调整。地方储备的国防交通物资根据年限、质量、损耗等情况进行调整、更新。调整和更新计划,应经同级国防交通主管机构同意,并报同级人民政府批准,同时逐级上报国防交通主管机构备案。
第二十三条 国防交通储备的物资主要用于战时和特殊情况下交通、通信设施的抢修、抢建;未经批准,任何单位和个人不得动用。
战时或抢险救灾等特殊情况,确需动用县级以上地方储备的国防交通物资的,应当由当地国防交通主管机构提出申请,经上一级国防交通主管机构批准;属于当地政府储备的,应当报当地人民政府批准,并报上级国防交通主管机构备案。
经批准动用的国防交通储备物资应当按照规定期限归还,并保持完好。
经批准动用的国防交通储备物资,使用单位应当按照规定支付费用。所收取的费用全部用于储备物资的补充、更新、配套和维修、管理。
第二十四条 国防交通储备物资需要作报废、降价、更新处理的,要按现行财务制度的规定办理,并报上级国防交通主管机构备案。
第二十五条 各级人民政府及其有关部门应采取各种形式,加强国防交通宣传教育工作,增强全社会的国防观念。
交通管理部门及交通、通信企业、事业单位和交通运输、邮电通信、军队、公安等各类大专院校应当按照《国防交通条例》的规定,履行国防交通教育职责。
第二十六条 国防交通科学技术研究项目,应纳入各级科学技术研究规划。国防交通科学技术研究成果的使用和转让应符合相关法律、法规的规定。
第二十七条 对在国防交通建设中做出突出贡献的单位和个人,各级人民政府或交通管理部门应当给予奖励。
第二十八条 任何单位和个人违反《国防交通条例》和本办法规定的,按照《国防交通条例》的有关规定给予处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十九条 本办法自2007年1月1日起施行。