国家税务总局


国家税务总局关于印发《税控收款机推广应用实施意见》的通知

国税发[2004]110号


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
为了税控收款机推广应用工作的顺利进行，切实加强税源管理，根据《国家税务总局、财政部、信息产业部、国家质量监督检验检疫总局关于推广应用税控收款机加强税源监控的通知》（国税发〔2004〕44号）的有关规定，总局制定了《税控收款机推广应用实施意见》，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

附件：税控收款机推广应用实施意见

国家税务总局
二○○四年八月二十四日


附件：

税控收款机推广应用实施意见

根据《国家税务总局、财政部、信息产业部、国家质量监督检验检疫总局关于推广应用税控收款机加强税源监控的通知》（国税发〔2004〕44号，以下简称《通知》）规定，税控收款机推广应用工作由各级税务部门负责。为了贯彻落实《通知》精神，切实组织好税控收款机推广应用工作，制定实施意见如下。
一、准确把握税控收款机推广应用的实施原则
《通知》明确，“税控收款机的推广应用，采取统一标准、生产许可、政府推广、分步覆盖的原则实施”。各级税务部门务必对此准确把握，深刻理解。“统一标准”是指税控收款机应当按照国家的统一标准进行生产。税控收款机（包括税控装置）国家标准（GB18240）作为系列标准，到目前为止，已发布并生效的有标准一：机器规范；标准二：IC卡规范；标准三：税控器规范；其它几个标准有的正在进行符合性验证，有的正在研究编制。“生产许可”是指企业必须按照规定的程序和要求，通过资质审查、获取生产许可证，才能获得市场准入的资格；“政府推广”是指税控收款机的推广应用，并非一般的商品普及，而是带有强制性的政府行为，必须要由政府统一组织对取得生产许可证的品牌进行选型招标，以防无序竞争，确保推行的力度和效果；“分步覆盖”是基于我国国情，考虑地区、行业差异以及以往应用电子收款机及其它管理系统的程度不同等实际情况，积极、稳妥地分行业、分类型逐步推行，除了由国家统一规定的行业按要求统一推行应用外，其他行业推广应用的具体范围和方式可由各省、自治区、直辖市和计划单列市自行确定。
总之，上述实施原则充分体现了总局提出的“标准化、市场化、行政监督”的工作思路，只要企业有实力、有技术，就可以依据标准进行研发，其成果只要通过国家有关部门资质审查和权威机构的检测并取得生产许可证，就可参加地方政府统一组织的选型招标，中标的就可直接面向纳税人由其自行选购。政府及各职能部门在整个过程中的职责就是“定标准、当裁判”，以切实转变政府职能，摆脱行政审批，维持竞争秩序，加强市场监管。
二、明确推广应用范围，合理确定优先次序
（一）《通知》规定，“凡从事商业零售、饮食业、娱乐业、服务业、交通运输业等适合使用税控收款机系列机具行业，并具有一定规模和固定经营场所的纳税人（以下简称用户），必须按照本通知的规定购置使用税控收款机”。购置使用税控收款机的用户应符合“具有一定经营规模和固定经营场所”的条件。由于各地经济发展状况不同，“具有一定经营规模和固定经营场所”用户的具体标准，由各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局提出，报本级人民政府根据本地实际情况确定。
（二）增值税纳税人使用税控收款机的界限划分。从事商业零售的增值税一般纳税人按规定使用防伪税控系统开具增值税专用发票，使用税控收款机开具普通发票。商业零售企业以外的所有增值税一般纳税人均通过防伪税控系统开具增值税专用发票和普通发票。增值税小规模纳税人使用税控收款机开具普通发票；其需要开具增值税专用发票的，由税务机关使用防伪税控系统代开。
（三）国务院信息化工作办公室、财政部、国家税务总局、中国人民银行《关于同意在北京市、上海市、成都市、长春市开展金融税控收款机共享试点的批复》（国信办〔2003〕13号，以下简称《批复》）批准的金融税控收款机共享试点城市，金融税控收款机推行的范围、用户标准及时间，由四个城市按照《批复》的规定实施。
（四）凡是使用POS系统、MIS系统进行企业管理、财务管理的大型零售商场、超市、大卖场以及大型连锁快餐业，鉴于其核算相对健全，而且系统建设投资成本偏高，不宜全部更换成税控收款机，况且税控收款机也无法替代进行企业管理、财务管理，因此，待国家相关标准出台后再实施税控改造。
（五）《通知》下发后，原由地方自行决定推广使用的非国家标准的税控收款机一律不得再行推广。《通知》下发前，已经推广使用的税控收款机必须清理并分年登记造册，报总局备案，凡是能够满足总局统一研制开发的《税控收款机管理系统》的数据采集要求、运行安全可靠的，可以继续使用，以免造成浪费，增加纳税人负担。待使用周期届满时，再分批更换为符合国家标准的税控收款机。
三、分清推广职责，加强协作配合
为了避免在推行工作中的职责交叉，进而带来纳税人重复购置机具，明确推广工作分工为：凡是缴纳增值税的纳税人，其购置税控收款机的推广使用工作由国家税务局负责;凡是缴纳营业税的纳税人，其购置税控收款机的推广使用工作由地方税务局负责。
既缴纳增值税又缴纳营业税的纳税人，按规定分别核算且分不同收款柜台的，应当分别购置税控收款机；在同一柜台需要同时处理涉及增 值税和营业税收款业务的，以主营业务确定税控收款机配置机型和管理机关。
国家税务局、地方税务局工作中要紧密配合，加强协作，尤其是对既缴纳增值税又缴纳营业税的纳税人，要准确划清其所从事的业务范围，认定主营业务，避免重复购置，确保推广工作顺利进行。
四、推广应用的方法与步骤
根据推广应用工作的需要，力争大中城市和经济发达地区符合条件的用户在3年左右、小城镇和欠发达地区在5年左右基本普及税控收款机。推广应用应根据不同地区、不同行业、不同规模、不同类型用户的特点，注意策略和方法，采取先易后难、先经济发达地区，后经济欠发达地区，逐步推行。
推广工作大体分为以下三个阶段：
（一）准备阶段（2004年10月底前）
各省、自治区、直辖市及计划单列市国家税务局、地方税务局应对本地区用户的经营情况做好充分的调查研究，以此为基础，就推行的行业、用户标准、方法步骤、招标选型、使用管理、优惠政策、在用机器的改造等问题，联合制定本地区的实施方案，报当地政府批准后实施。同时，充分利用报刊、电视、广播等媒体，广泛宣传税控收款机推广使用的重要意义，以获得社会各界及用户的理解与支持，为推广应用工作创造一个良好的社会氛围。在国家质检总局公布第一批获得税控收款机生产许可证企业名单后，各地即可开始实施选型招标工作。
（二）试点阶段（2004年11--12月底）
在全面推广前，各省、自治区、直辖市和计划单列市可选择1-2个地区作为试点。试点的重点工作不仅要关注范围的确定、用户和机器的选择、维修服务以及推行方式等，更要注重纳税申报与数据采集以及应用于管理的可操作性试验，以发现问题，总结经验，为全面推行创造条件。对前期已经试点、条件比较成熟的地区，也可不再试点，直接进入推广阶段。
（三）推广阶段（2005年1月开始）
试点顺利完成且各项准备工作就绪，即可进入推广阶段。
每个阶段的具体时间和方法，由各地根据本地实际情况确定。鉴于推广应用工作涉及多部门、多环节协作，是一项较为复杂的系统工程，启动时间若有调整，总局将及时通知各地。
五、抓住关键环节，落实推行工作
（一）选型招标
1.按照《通知》的规定，凡通过资质审查并取得税控收款机生产许可证的企业（以国家质检总局的公告为准），均可参加各省、自治区、直辖市和计划单列市政府组织的选型招标，中标后方能进入市场销售。因此，税控收款机选型招标应当实行“公开招标”方式进行。选型招标工作由省、自治区、直辖市和计划单列市统一组织，不得层层下放。招标结果应当在所辖行政区域内公告，并上报国家税务总局备案。禁止选用没有通过资质审查并未获得税控收款机生产许可证的产品。
2.税控收款机的选型招标文件的内容应当包括机器的功能、性能、质量、价格及其售后服务等要素在内，招标条款中不得提出违反国家标准的技术要求。销售价格应当按照中标企业的报价确定；参加招投标的企业，在投标文件中必须有明确的售后服务承诺和承担相关责任的条款；其中保修年限和维护费用的收取标准及方式应当在招标文件中统一要求，投标文件必须作出响应。
中标企业的企业、产品型号、销售价格、售后服务承诺和承担的相关责任、保修年限和维护费用的收取标准及方式等，均应随招标结果一并向社会公告。
3.中标的生产企业数量应严格控制在5至10家范围内。招标活动可根据国家质检总局公告的名单的次数分批进行招标，但第一次中标的数量不得少于5家，以后分批增招中标与第一次中标的总和不得超过10家。
4.各地的招标工作应严格按照《中华人民共和国招标投标法》以及《国务院关于进一步规范招标活动的若干意见》（国办发〔2004〕56号）的有关规定实施。为了规范各地招标工作，总局制订了《税控收款机产品选型招标范本》供各地在选型招标中参照使用。各地税务机关可在总局通信服务器d ：/ineptpub/ftproot/centre/征管司目录中下载范本文稿。
（二）销售与购置
1.企业产品的销售方式由生产企业自行确定，可采取自销或代理销售的方式。需要销售代理的代理商由生产企业自行确定，同时向当地税务机关备案。税务机关不得以任何方式为生产企业推荐、指定代理商。
2.用户有权在所有中标的企业产品中自行选购与其经营业务相适应的品牌和机型，税务机关不得采取任何手段指定品牌和机型，不得强制用户选购某种产品。
3.跨区域经营的用户需要集中购置的，可向购置地主管税务机关申请购置证明，送达用户分支机构所在地主管税务机关备案；也可以由其分支机构就地购置。
4.所有中标的生产企业应当在用户购置税控收款机前，做好产品性能介绍以及如何使用机器的免费培训，以便用户了解产品、选择产品。税务机关应当对此加强督促。用户购置税控收款机后，生产企业或由其确定的售后服务单位，要按事先公告的服务承诺，向用户提供安装、调试、培训、维修等各项服务。
（三）注册登记
按照《通知》和省、自治区、直辖市及计划单列市政府的规定应当使用税控收款机的用户购置机具后，应当立即到当地主管税务机关进行税控收款机的注册登记。新开业的用户，应当在办理税务登记的同时购置机具，并完成税控收款机的注册登记。在专业市场内，由于用户比较集中，可采取由市场主办单位集中管理，统一购置（分别摊销）使用税控收款机。何种专业市场采用集中购机开票，由各省、自治区、直辖市和计划单列市税务机关确定。
（四）税控初始化。税务机关根据用户填写的《税控收款机注册登记表》，通过用户购置税控收款机随机配置的“税控卡”和“用户卡”，使用总局统一研制开发的《税控收款机管理系统》对用户使用的税控收款机进行税控初始化，设定税收管理、发票管理以及机器管理的有关信息和程序。税务机关在使用《税控收款机管理系统》时，要与综合征管软件做好衔接，直接从中调用用户的基本信息。
税控收款机税控初始化和《税控收款机管理系统》的应用与操作，以及税控收款机变更、注销等问题，总局将另行下文，并将专门组织培训。
（五）发票管理
1.税控发票的印制。税控收款机开具的税控发票是一种新式的机打发票。税控发票应当载明的基本内容包括：付款方名称、付款方代码（非抵扣发票可不设此栏）、收款方名称、收款方代码、项目、开票金额、开票日期、发票分类代码、发票号码、税控码等，属于代开发票的还应包括代开单位名称、代码等内容。总局将对税控发票的基本式样、规格、联次以及印制、使用问题另行规定。各地要按照总局规定的税控发票的基本要求设计票样，在保证税控发票基本内容和基本格式的前提下，尽可能的满足适用行业的特点以及用户使用需求，同时，必须按照总局全国发票统一编码规则，编制发票分类代码和发票号码印制税控发票。
2.税控发票购票管理。税务机关在向用户提供税控发票时，要严格按照税控发票写卡规定、程序和授权进行操作。发票发售除首次购票外，要严格实行验旧售新制度。用户每次购买新票时，要携带用户卡，税务机关发票发售岗位不仅要查验用户卡中记录的已开票份数与所售出票份数之间的领、用、存逻辑关系，而且要查验用户卡中记录所开发票是否已在纳税申报同时报送数据并清零，两项查验无误即可发售新票，否则，不予发售新票，并应要求纳税人补正，同时将有关情况及时告之相关部门，采取措施监督检查。为了保证用户在机器出现故障时有票可用，可根据管理需要提供少量定额发票，或由税务机关代开。
3.税控发票的真伪辨别。税控发票采用了密码技术，每份发票都打印有税控码。消费者和税务人员可通过特服电话（12366）、互联网及税务机关的《税控收款机管理系统》准确地查询和辨别税控发票的真伪。
（六）在用收款机的改造
妥善解决好在用收款机的改造问题，减少用户的损失，是推广应用的过程需要解决的重点和难点问题，务必慎重处理。《通知》规定，“对本通知下发前在用的收款机和非国家标准的税控收款机，首先应当向当地主管税务机关进行备案，有条件的可以进行税控功能的改造。不易实施改造的，可采取逐步更换的方式加以解决”。为此，在对在用收款机进行备案登记的前提下，应按以下四项要求加以改造并检验：一是能够准确、完整记录开票数据并做到记录不可更改；二是能够通过总局开发的《税控收款机管理系统》的初始化；三是能够为《税控收款机管理系统》所采集接收；四是所开发票凡涉及付款方抵扣的必须具有抵扣功能，包括具备抵扣数据项目、数据能够在抵扣方认证。凡是符合要求的可继续使用；凡是达不到上述要求的，税务机关应当对机具生产企业和软件开发企业提出修改要求，限期修改，经检验检测合乎要求的，在为用户升级后允许继续使用。修改后经检验检测仍不能达到要求的，应当淘汰更换为符合国家标准的机具。与原非国标税控收款机配套使用的库存空白发票，只要印制的项目内容与总局规定税控发票应当载明的基本内容相符的，可以继续使用；否则作报废处理。
六、依法处理违章违纪
（一）纳税人未按照规定安装、使用税控收款机，或者损毁或者擅自改动税控装置的，依照《征管法》第六十条处罚。因未按照规定安装、使用税控收款机导致不缴或者少缴税款的，依照《征管法》的有关规定处理。
（二）纳税人未按照规定开具税控发票的，依照《发票管理办法》及其实施细则的规定处理。
（三）税务机关、税务人员违反本规定，为生产企业推荐、指定代理商，或者为税控收款机用户指定品牌和机型，或者强制用户选购某种产品，滥用职权，徇私舞弊，从中谋取不正当利益，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
七、加强税源监控，强化申报审核
推广应用税控收款机的目的在于加强税源监控，税源监控的关键在于完整、准确、及时、可靠地采集和应用数据。为此，在推广应用过程中，要按照“一窗式”原则管理，重点抓住以下环节的工作：
（一）建立健全机制，监督发票开具。要监督用户必须完整录入每笔经营数据，并逐笔打印税控发票。除了税务机关的日常监督检查外，要按《通知》要求，建立健全“发票有奖”制度，奖金来源列入预算，同时，辅之以“发票查询”和“发票举报奖励”制度，以充分调动广大消费者依法主动索取发票的积极性，形成激励机制，督促纳税人依法开具发票，如实记录经营数据。
（二）强化申报审核，实行票表比对。凡是安装、使用税控收款机的纳税人，必须于每月办理增值税、营业税纳税申报时，随同向主管税务机关递交纳税申报表及相关资料，递交记录有税控收款机开票数据的用户卡。受理纳税申报岗位不仅要对纳税申报表及相关资料进行逻辑审核，而且要对纳税申报表填报的经营收入数据与纳税人用户卡记录的开票金额进行比对，纳税申报的经营收入大于或者等于用户卡记录的开票金额，即可开票征税，并可对用户卡清零解锁（发票发售岗位据此允许其重新启用税控收款机开票，并发售新的空白发票）；纳税申报的经营收入小于用户卡记录的开票金额的，则为申报异常。凡属异常申报，由办税服务厅设置的异常申报岗位负责处理，纳税人能够说明原因现场纠错的，现场补正；不能说明原因现场补正的，要及时移送税源管理部门约谈、核查（发票发售岗位相应暂停其重新启用税控收款机开票，停售新的空白发票。在此期间，纳税人发生经营业务需要开具发票的，由税务机关代开）。同时，办税服务厅要设置总复核岗位，负责对所有窗口的操作进行复核，以加强监控。
实行定期定额征收方式的纳税人，若其税控收款机记录数据大于核定定额的，应当按照税控收款机记录数据据实征税，并将税控收款机记录数据作为下期核定定额的依据，及时评估调整其定额；若其税控收款机记录数据小于核定定额的，按照核定定额征税。
（三）利用信息资源，开展评估分析。税务机关要充分利用从税控收款机收集到的数据，与申报纳税数据、相关行业经济指标结合起来，定期开展纳税评估、分析，不仅要对同一纳税人历史同期的申报、纳税状况进行纵向比较，而且要与其行业相同、规模相当的业户同期的申报、纳税状况进行横向比较，测算纳税人实际纳税与应纳税额之间的差距，评估纳税申报的真实性，增强管理的针对性，进而促进纳税人逐步提高财务核算水平，依法如实申报纳税。凡发现有异常情况的，税务机关应在调查中，使用税务管理卡及时调取用户机器中的详细记录进行核查，发现有偷逃税嫌疑的，依照税收法律、法规及其相关规定进行处理。
现已在用的非国标税控收款机也要按照上述要求逐项落实，切实加强和促进税源管理，提高征管的质量与效率。
八、加强领导，密切协作
（一）提高认识，加强领导。推广使用税控收款机是加强税收征管，强化税源监控，提高征管质量与效率的一项重要措施，各级税务机关特别是领导干部要充分认识这项工作的重要性和必要性，把推广应用工作作为整顿和规范市场经济秩序的重要内容抓紧抓好。同时还要充分认识到，总局提出这次税控收款机推广应用采取“标准化、市场化、行政监督”的工作思路本身，也是总结历史经验教训，力图摒弃行政审批弊端，切实转变政府职能。因此，务必杜绝任何暗箱操作，坚持“公平、公正、公开”原则，维护有序竞争。推广使用税控收款机是一项涉及面广、难度大，带有强制性的工作，各级国家税务局、地方税务局要紧紧依靠地方政府，积极参与由政府领导挂帅的税控收款机推广工作领导小组，密切与财政、信息产业、质检等部门的配合协作，按照《通知》明确的分工，协同推进此项工作。
（二）从实际出发稳步推行。各级国家税务局、地方税务局要精诚协作，在充分协商的基础上，制定出切实可行的推广应用实施方案，力求符合当地行业用户使用的可能及特点，同时也要考虑到税务机关实施推行工作、监督管理与其他税收工作的有效衔接和人力、物力的合理安排。推广应用工作中，要注意研究税控收款机推行中的难点问题，摸清、摸透用户的经营情况，既要注意解决共性问题，又要注意解决个性问题，切忌工作简单化。
（三）加强服务和市场监管。各级税务机关要与有关部门密切配合，加强税控收款机售后服务的监督管理，定期检查其服务质量和维修记录，督促生产商和代理商完善服务，及时解决用户机器使用中出现的问题，保证用户的正常经营使用，方便用户开票和数据申报。


民事举证责任分配的现代阐释
-----法官在民事举证责任分配上的个案自由裁量
西北政法学院副教授 董少谋
［内容提要］
我国民事诉讼举证责任的分配是依据罗森贝格的法律要件说而确立的。然而罗森贝格的理论是建立在近代民法典的法律形式主义基础上的，而现代民法的价值取向是保护弱者、追求实质正义，因而，在法律对举证责任分配有明确规定的情况下，当其分配规范违反了现代民法的价值取向时，法官有权在个案中依自由裁量权对实体法分配了的举证责任规定进行修正。

按照我国著名民法学专家梁慧星先生的观点，作为近代定型化欧洲民法典范的1900年实施的《德国民法典》的立法者基于民事法律关系主体平等性 和互换性 两个基本判断而得出民事主体之间的交换是公平和正义的。基于这种公平正义的理念所制定的法律则出于法的安定性价值取向的考虑，要求当事人必须严格按照合同的约定履行义务。同样，法官裁判合同案件也必须按照合同的约定，必须严格依据合同条款裁判，至于当事人之间的利害关系，订立合同时一方是否利用了自己的优势或对方的急需或缺乏经验等，均不予考虑。例如，当企业发生事故，工人遭受损害时必须证明企业具有过错，才能获得赔偿。如果不能证明企业有过错，便不能赔偿。过错责任原则适用于企业事故，其结果显然是不公正的。过错责任体现的社会公平正义理念，仅仅是形式上的公平正义理念。而基于这种理念，立法者在制订法律的价值取向上，追求的是法的安定性，即要求法官在裁判时“对于同一法律事实类型适用同一法律规则，得出同样的判决结果。换言之，不同的时间、不同的地区、不同的法院裁判同一类型的案件，应当适用同一法律规范，得出同样的判决结果” 。为此，当年的立法者不信任法院，基于“无法预料法官行使‘创制法’这一权力的后果，也无法预知德国法官是否会像在大量的法国判例中所表现的那样没有节制” 的信仰，没有给“法官创制法律”之权力留下任何余地：法官的权力尽可能地受到限制。因此，举证责任的分配取决于实体法律的直接规定（其中，主要是由实体法规定的，少数情况下程序法上也有一些规定），它不属于法官自由裁量的范畴。罗森贝格举证责任上的法律要件分类说正是建立在近代民法形式公平正义的理念和法的安定性的价值取向上的，是一种“充满法律形式主义的举证责任分配规则” 。
法的关系正像马克思所讲的“既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。” 近代民法的物质基础是19世纪的社会经济生活，现代民法的物质基础是20世纪以来的社会经济生活。特别是到了21世纪，由于经济全球化的影响，跨国大公司、大企业的侵入，出现了严重的贫富两极分化和企业主与劳动者的对立，加上生产过程的高度自动化和生产产品的高度复杂化，最终使得劳动者和消费者成为社会生活中的弱者。生产者与消费者之间已经不再是平等的关系，也不再互换位置。而作为民法基石的平等性和互换性已经丧失，这样就使得学者、立法者、法官正视当事人之间经济地位不平等的现实，在价值取向上由注重“对于同一法律事实类型适用同一法律规则，得出同样的判决结果”的社会安定性而转向寻求个案的妥当性，也就是说“用同一法律规则去裁判同一类型案件，所得出的结果不可能都合情合理” ，而抛弃形式公平正义的理念转而追求实现实质公平正义。
诚实信用原则的功能按照日本学者菅野耕毅的观点概括为四项：其一，法具体化的功能；其二，正义衡平的功能；其三，法修正的功能；其四，法创造的功能 。从后三项的功能看明显在于实现实质公平正义。该原则作为民法上的基本原则在我国民法通则上已经被规定，合同法上也作了更为充分的规定。但能否发挥后三项能功，特别是法的修正和创造功能，在《（合同法）建议草案》第6条第2款中曾提出建议：“法院于裁判案件时，如对于该待决案件法律未有规定，或者虽有规定而适用该规定所得结果显然违反社会正义时，可以直接适用诚实信用原则”。同时，为了防止诚实信用原则的滥用，设计了《建议草案》第6条第3款：“法院直接适用诚实信用原则裁判案件，必须报经最高人民法院核准” ，由于人们担心诚实信用原则的滥用，损害法律的安定性，最终被删除 。而“随着社会生活、诉讼观念及民事诉讼制度的演化，该原则在我国民事诉讼理论、立法、实践等方面承认却是学界的共识” 。就诚实信用原则适用而言，在民事审判过程中，为了克服立法缺陷、补充法律漏洞 ，法官根据现代民法追求实质公平、正义的理念要求对于实定法中明文分配了的举证责任，有权酌情修正和变更具体法律规定。
由于我国是成文法传统的国家，法官对待法律问题的基本态度是如何正确理解和适用法律。因此，在确定举证责任分配的规则上，从最高人民法院起草《关于民事诉讼证据的若干规定》的说明看，“借鉴了其他国家的有益经验”分配举证责任，这样举证责任分配的顺序分为三个层次 ：
首先，如何正确把握成文法关于举证责任分配的规定，即按照罗森贝格的法律要件分类说作为举证责任分配标准；
其次，在法律没有具体规定的情况下，根据最高人民法院司法解释确定举证责任承担；
最后，当法律即没有具体规定，最高人民法院也无司法解释确定举证责任承担，人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。
从实定法的层面考察，就会发现我国《合同法》第224条第二款规定“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同”存在违反现代民法追求实质公平、正义理念的问题。该规则适用于任何类型的擅自转租案件。从法律的规定看，“未经出租人同意转租的，出租人有权解除合同”，如从法的安定性考虑，当法院查明擅自转租的事实，就可判决解除合同。如果进一步查明转租的实际情形不是收取高额租金牟利，而是转租给因灾难流离失所、无家可归的远亲，那么，这种情形尽管也是转租，但由于符合人类善良风俗和道德的要求，不具有实质上的可归责性。而出租人的请求解除权有违实质公平正义，法官以出租人行使合同解除权已构成“权利滥用”为由而判决驳回出租人的诉讼请求。这类判决显然不符合法的安定性的价值取向，但是它维护了承租人的利益，获得了社会妥当性。更为重要的意义在于在法律有明确规定的情况下，法官通过解释以至变更了现有的法律规定法律来适应社会和价值观的变化。客观地讲，这样的变更更符合现代民法的价值取向。因此，对于每个具体案件，法官要考虑其特殊性，使其都应当得到合情、合理的判决结果。
从程序法层面上再考察，我们会发现在举证责任分配上许多有违现代民法追求实质公平、正义理念的情况：
近几年来，患者因输血感染丙肝和艾滋病而要求医疗机构和采取机构赔偿损失的纠纷时常发生。这类纠纷因患者与医疗机构之间存在着医疗服务合同之债与侵害身体健康权之债的竞合现象而根据《合同法》122条的规定，患者享有赔偿请求权的选择权。但是，这类案件往往涉及到供血的血站，而患者与血站之间又无合同关系，因而患者在将医疗机构和血站作为共同被告时只能以侵权为由起诉。对于这类案件责任的构成上，因果关系是难点。按照侵权责任，无论是过错责任，还是无过错责任和公平责任，行为与损害之间的因果关系始终是归责的必要前提和基础。尽管《证据规定》中将“不存在因果关系”这一要件事实的举证责任分配给医疗机构，但是，目前对诸如丙肝、艾滋病等流行病学的调查和研究并不清楚，也就是说作为专家都无法肯定是如何传播的情况下，医疗机构更容易证明不存在必然因果关系，而患者只能证明损害与被告人的输血行为有关 ，而无法确定被告人的输血行为与患丙肝、艾滋病结果之间是否存在必要因果关系。如果固守传统的必要因果关系说，医疗机构更容易证明不存在必要因果关系，只能驳回患者的诉讼请求。这样的分配结果一从形式上看是符合我国《证据规定》所确立的举证责任分配规则的。但将会使许多受害人得不到法律保护，有悖现代民法追求实质公平正义的理念和保护弱者的价值取向。如果采纳相当因果关系说 ，让医疗机构证明不存在因果关系的可能性，不仅实际上减轻了受害人对因果关系的举证责任，而且更符合法律追求的维护社会公平正义的理念。
银行与储户之间的假币纠纷是最典型的一类：《光明日报》曾报道 ：2001年2月14日，北京储户魏莉到建设银行海淀支行甘家口分理处支取人民市5.49万元，其中包括1万元的现金5捆和4900元的散币，银行工作人员在付款时对5捆整币未查验，魏莉领款后对5捆整币也未当场查验，随后魏到约50米外的工行海淀支行甘家口储蓄所存款。经工行查验，捆币中有两张百元假币，遂当场没收。20分钟后魏莉返回建行要求其承认是该行支付的假币，遭到拒绝。魏莉将建行起诉到海淀区法院，2001年7月20日海淀法院的判决书中指出：“在庭审中，魏莉未向本院提供200元假币系从建行海淀支行支取之证据”，故认为：魏莉自已当场不点验钞票，也未对建行不当场查验提出异议，“应视为对建行支付的钱款数额及货币真伪表示认可”，同时进而认为“当魏莉领取钱款离开柜台后，建行海淀支行的支付程序即告终结，魏莉所持钱款已完全脱离建行海淀支行工作人员的有效视线，此后的风险责任应完全由乳魏莉自行承担”。该判决从程序角度看，符合“谁主张谁举证”的举证责任分配规则，不折不扣地维护了法律的“形式”公平、正义精神。而真正的公平正义应当是程序与实体的辩证统一，当两种公平正义不可兼得的时候，要从法的价值取向上考量，特别是从现代民法的理念和价值取向上考量。类似魏莉的案件还有《南方周末》报道 的南宁卷烟厂退休总工蔡葵取款离开建设银行后发现有假币。《生活时报》报道的北京某银行连续发生储户投诉取出假币的事件。对于此类储户与银行之间取款中发生的假币纠纷，按照银行内部所谓“钱款当面点清，离柜概不负责”的“行规”，储户通过法律手段解决纠纷的可能性非常小。储户即使起诉，往往以“储户未向本院提供xx元假币系从银行支取……之证据”而驳回诉讼请求。银行现行的操作规程是，银行收款时对每一张现金都要不止一次地放入验钞机中清点确认，把收到假币的可能性降到了最低；而银行给储户取款时，整捆的现金却不需要经过清点，更不存在确认其中有无假币，对于散币仅有清点而无确认真伪。这样，就把点钞和辨别真伪的责任转移给了储户。而对于储户而言，即便有银行提供的简单的验币设备（有些银行连这最简单的设施也没有配备），站在狭窄的柜台前，面对后面排着长队的人群，尤其是在取大量现金时，出于安全考虑，基本做不到对整捆的钞票进行清点，更不存在逐张辨验真伪。这样，储户的自身权益就难以有效维护。那么，对于此类案件，如果按照《证据规定》第2条举证责任的分配规则和第7条举证责任顺序的规定，作为弱者的储户只能承担败诉的结果。这显然有违现代民法追求的价值取向。因此，应允许法官对实定法预先分配了的举证责任进行修正和变更，而由银行证明其给储户取款时像存款那样当面用验钞机逐张清点确认没有发展假币的事实。
另外，发生在上海的“黄水晶球案” ：1999年1月23日上午10点，一顾客顾某在上海工艺美术商厦购买一颗标签上注明“天然黄水晶球”的工艺品。当时顾某要求鉴定，但售货小姐表示：“你去鉴定吧，有什么问题找我们。”于是顾某以2944元将该球买下，售货小姐将发票、信誉卡交给顾某。信誉卡上写明：“假一赔百”。随后顾某立即打车前往城隍庙的豫园上海珠宝测试鉴定处鉴定。鉴定书写明：“球重289.8克、直径58.6mm，方解石”。据此，当时下午13点，顾某要求商家按信誉卡“假一赔百”进行赔偿，但与商家交涉未果。同年4月27日顾某一纸诉状将上海工艺美术商厦告到法院。在该案中，如果原告不能证明“此球乃彼球”时，那么，原告的诉讼请求就不能成立。相反，被告不能证明“此球非彼球”时，被告也面临着败诉的危险。在该案中，对于原告来讲，有商店的购物小票就可以了，按照消费者的购物习惯，保留小票通常是消费者向商家更换或退货的依据，一般并不需要证明“此物乃彼物”的问题。对被告来讲“此球非彼球”的问题是其提出来的，被告需要掌握见证原告掉包的证人证言。然而如果原告如实施调包行为，则其行为必然是相当隐蔽的。因而要证明“此球非彼球”是非常困难的。我们来看看上海的两级法院在举证责任上是如何来分配的：一审法院在判决书中指出：根据法律规定“谁主张谁举证”的原则，顾某必须拿出证据来证明“此球系彼球”。由于顾某没能拿出令人信服的举证，判决顾某败诉。顾某不服，上诉至上海市第二中级人民法院。二中院仍认为顾某拿不出令人信服的证据证明“此球就是彼球”，二审法院宣布维持原判。应当说，这种分配形式上讲是公平的、正义的，也是符合大陆法系举证责任分配的一般原则和我国《证据规定》所确立的举证责任分配规则的。
发生在济南某商厦的“假黑木耳案”原告人无法证明送检的产品确系在该商厦所买而败诉、发生在北京的“笔记本电脑”的核心配置与说明书不一致案件，由于该笔记本电脑底部没有易碎条，因原告人王炜瀚无法证明机壳没有打开过而败诉。
这类案件中的消费者都因依照“谁主张谁举证”的分配规则而无法证明自已调过包最终判决败诉。
自20世纪以来大陆法系受自由法学、法社会学关于主张法官造法、发现“活的法律”等理论的影响，并且按照美国学者施莱辛格的看法大陆法系国家的法官“由于具有公务员的性质和特点，上下级法院的法官之间有一定的等级性，下级法院的法官不想因抗拒上级法院的判决意见而影响自己的晋升，加上遵循先例既省事又保险” 。因而，法官实际上己放弃了传统的“审判不依照判例，而依照法律”的原则。总体上说，“大陆法系学说的发展正呈现出一种积极鼓励法官发挥其在填补法律漏洞方面的造法功能、发现社会生活中的活的法律的趋向” 。由于立法总是对过去事实的整理、对过去经验的总结，因而法律对过去而言，它是合乎理性的、现实的，但同时由于法律始终要面向未来发生效力，规范未来的行为，因而不可避免的就未来而言它又是必定要发展、变化的，“欲以一次立法而解决所有法律问题，实属不能” 。而对于一个有良知的法官而言，正如英国上诉法院院长丹宁勋爵所言，此际应“做国会本来会做的事，想到他们本来要想到的情况”。也就是说，“法官要站在立法者的立场上，想立法者之所想（漏洞补充），做立法者之所做（司法立法）” 。“立法者此时想做的事或想到的情况是什么呢？简单地说，无非是按照民事实体法的价值目标（即公平正义观念）在当事人之间确立一定的民事权利义务规范，从举证责任角度言，就是确立与指引性规范相配套的“准据法”。法官在确定举证责任分配规则的同时，也在宣示一种新的实体法规范” 。而这种趋向已对大陆法的侵权法的发展产生了十分重要的影响：
在德国，法官在危险责任的要件事实举证责任分配方面创造了“社会安定义务的违反等同于过失”的规则，减轻了受害人对加害人过失这一要件事实的举证责任。而德国最高法院1968年作出了一项在西方乃至在国际侵权责任领域中具有重大而深远影响的判决：原告为某养鸡场的场主，为预防鸡瘟，1968年 11月 28日请某兽医对其鸡注射鼠疫预防针，不料数日后仍发生鸡瘟，4000多只鸡死亡，损失马克十余万。原告认为发生鸡瘟的原因是疫苗的免疫性不充分，便以生产该疫苗的某公司为被告提起诉讼，被告在答辩中主张突发鸡瘟与本公司生产的疫苗无关，而是由于杀菌不充分所致。原告在诉讼中还提出了使用该公司疫苗的其他养鸡者也发生过同样情形的证据。在该案中，疫苗的免疫性能是否不充分（即产品是否存在缺陷，这一问题关系到被告有无过失）和瘟疫是否由疫苗引起是双方争执的焦点，也是案件中关键性事实。按照《德国民法典》的规定，上述两项事实的举证责任应由原告负担。但联邦最高法院认为，药品的制作属高度技术性问题，况且整个生产过程都处于被告控制之下，因而原告难以证明上述事实。法院让产品的生产厂家证明自己没有过错，若不能举证证明，则由其承担导致损害原因不明的不利后果。后来，被告因不能充分举证，遂以败诉而告终。德国联邦最高法院的这个判决有力地保护了作为弱者的消费者的合法权益，充分展现了法官在实现实质正义时所具有的司法智慧。台湾著名民法学者王泽鉴教授称赞这个判决“解决了商品制造人责任之难题，使受害人多获赔偿机会，系一项值得重视之创造法律、适应社会需要之判决。”
在法国，最高法院1957年1月4日作出了一个判决：三位先生一同外出打猎，其中两位分别又是同时向另一位先生所在的方向开了一枪，子弹（霰弹）击中了这位先生的脸和双手。根据法国民法典的规定，由于原告“一方面未能证明开枪与其所请求救济的损害之间的事实上的因果关系”，其对两位先生的赔偿请求依法应被驳回。但是，“另一方面，从武器中射出的击中他的子弹是由狩猎者填装的，该狩猎者对他的损害负有可归责的责任” 。 从法的安定性上讲，原告人的请求被驳回是正当的，但这样的结果显然是不公正和公平的。法国最高法院将损害行为与结果之间的因果关系这一要件事实的举证责任分配给了被告人，最终满足了原告人的赔偿请求。
在荷兰，最高法院在1919年的一判决中就声明“侵权行为必须被理解为是对他人之权利以作为或者不作为的方式违反制定法上的义务、违反善良风俗、违反与社会日常生活相关的对他人立之人身和财物的必要的注意” 使得受害人减轻了对加害人过失这一要件事实的举证责任。1992年10月9日荷兰最高法院作出了一个让那些不能证明“谁对其造成了损害”的受害人免于承担举证责任的“产品责任”判决 ：1953---1967年之间，一些制药厂将一种名为DES的药品投放市场。该药品的作用是预防流产和早产。在那时，也不能排除胎儿的不正常状况，后来一些出生时体格正常的女孩在青春期得了阴道癌。在发现疾病和找到原因的时候，受害人已无法指认其母亲当年服用了哪一家制药厂生产的DES，甚至不知道其母亲当年服用的DES是否被起诉的制药厂之一投放市场的（其中一些制药厂已经不存在）。《荷兰民法典》第6：99条从一个完全不同的角度来解决诸如受害人对因果关系，或被告人既不是参与者、也不是团伙成员不能证明的问题，将责任建立在或然的因果关系之上，荷兰最高法院认可了受害人的请求。在公平责任方面，基于实质公平正义的理念，法官作出“富人可能对穷人承担责任，而穷人则不必对富人承担责任” 也不是为奇。从法学方法论的角度看，这种“法官造法”是与英美法系的判例法渐趋融合的一种表现 。
在西班牙，最高法院1983年2月8日的一个判决改变了法律明文规定的情况下对举证责任的转换，可谓是法官靠其胆识和智慧为民事司法所做的世界性贡献：一群儿童在公共道路上玩耍并扔小金属物，其中一金属片扎伤了行人，但受伤的行人未能指认谁扔的金属片扎伤了他。 最高法院基于可选择的加害人理论的基本特征，即为防止对受害人不公平而将举证责任不利因素施加于可能的加害人一方，依据《西班牙民法典》第1910、1564、1683、1784条和《西班牙狩猎法》第35条相应规定后面“隐藏的真实意图”，类推适用作出所有儿童的父母亲承担连带责任。
如果说这些变化仅是法官在造法的话，那么，在最新的欧洲民法典----《荷兰民法典》第6：162条Ⅱ中，已经从制定法的高度上要求法官“造法”，在侵权责任方面“下列行为被认定为侵权的：侵犯权利，或者以作为或不作为方式违反法定义务，或者违反关于适当社会生活的不成文的规则”。很明显，法官在裁判过程中“‘法官所造之法’与法定的行为标准并重” 。
现代欧洲侵权行为法的发展告诉我们，法官依自由裁量权“法官所造之法”分配举证责任，属于法官依职权创设法律的行为。正像我国最高人民法院副院长黄松有大法官所说，“将法律规范适用于处理具体的案件，并不是一个死板、机械的过程，而是一项创造性的活动”，“一个优秀的法官，应当能够正确地把握法律制度所预设的价值追求，并将自己对法的价值的认识融于法律的解释之中，以作出符合法的价值精神的公正裁判” 。
在我国，由于实行的是“四级两审制”，侵权纠纷案件一般而言到不了最高人民法院，因而看不到最高人民法院为追求实质公正而作出的改变现有法律关于举证责任分配的判决。但地方人民法院在遇到此类案件时已表现出了相当的勇气：
中央电视台曾报道：1999年6月26日傍晚，河南省焦作市王褚乡的民办教师王中朝从田里回来，原想着女儿肯定像以往一样做好了晚饭在等着他们。而看到的情形是，其女王科花躺在地上，手边放着一支话筒，不省人事。焦作市公安局的刑侦人员经过对相关证人的讯问，得知王科花当天下午曾在家里用影碟机唱卡拉OK，现场勘查后发现，丢在一边的话筒带电，而且王科花身上有多处电击斑，经过法医详细地鉴定，确定王科花是电击致死，并排除了他杀的可能。话筒怎么会带电？而且致人于死命呢？警方建议当事人尽快与质量监督检验部门取得联系。经过河南省电子产品质量监督检验所详细地排查，发现问题出在001天线上。原来，从外面接入的天线中间加了一个电源，由于放大器中的电子原件不合格，致使电流直接传至话筒，导致王科花触电身亡。他们找到001的生产厂家，要求给出个说法，赔偿他们遭受的巨大损害。但是出乎他们的意料，厂家很快给了他们的答复：“它这个出事的天线上面所打的厂标的标识，是浙江001厂，而事实上我们1988年成立以后，从来就没有使用过这么一个厂名。”因而，这产品是假冒的001产品。那么，浙江龙游001电子有限公司，真的没有用过001厂这个名称吗？王科花的姨夫许跃进听人说，新乡过去22所卖过。带着一线希望，许跃进赶到了新乡，找到了22所。该所的人讲他经销过。跟出事的天线一模一样。并说还有一箱没打开的。许跃进把整箱天线带回了焦作。在箱子的运输标签上写着龙游宏声电器厂，而发货人写的是项青松（该人正是001电子有限公司的法人代表）。王中朝要求001公司的工作人员能来确认这箱天线，但是并没有得到他们的答复。王中朝只好将001电子有限公司起诉至焦作市中级人民法院。浙江龙游001电子有限公司代理律师讲：“我们的确没有使用过‘浙江龙游001厂’这么一个企业名称。” 那么，浙江龙游001电子有限公司到底有没有用过001厂这个名称？法庭决定当场打开这箱天线，双方注意的焦点马上集中在了这件邮包上。经过双方确认，邮包确实来自浙江龙游001电子有限公司后，法警当场打开了这箱尘封多年的邮包。这10件包装一新的天线，不仅样式、结构同王中朝家里用的一样，而且同样标有浙江龙游001厂的名称。案情至此，人们觉得真相大白。但是001电子有限公司的律师，却提出了两个相反的观点：一是天线被调了包；二是不能以假来证假，就说是以假的东西来证明假的东西。必须从消费者购买这个产品的来源渠道这个环节才能证明这个东西是真的还是假的。也就是说，厂家要求原告人从购销渠道上提供证据，证明它是001电子有限公司的产品。而王中朝从博爱县一家供销社购买了电视机后，搭售了这副天线，王中朝根本拿不出发票。对于此案，如果从大陆法系举证责任分配的一般原则和我国《证据规定》所确立的举证责任分配规则看，应由王中朝就购买这个产品的来源渠道这个环节来证明这个东西是001电子有限公司的产品。但从现代民法保护弱者的理念出发，消费者属于弱者，他的举证资源、举证手段是有限的。而厂家相对来说是属于强者，法官修正了实定法的规定，2000年2月焦作市中级人民法院认为“作为001公司，它否认这个产品是它所生产的，但是没有相关证据来证实出事这个产品是假冒产品”，尽管被告人对否认原告人的诉讼请求无须举证，但法院将这一要件事实的举证责任分配给了被告人，由于被告人无法举证，遂作出一审判决：判定浙江龙游001电子有限公司因其天线放大器安全性能不合格，造成原告之女王科花死亡，赔偿原告王中朝各类损失280120元。浙江龙游001电子有限公司不服判决，向河南省高院提起上诉。再次开庭后，河南省高院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。这个判决尽管改变了举证责任分配规则，但从结果上讲是符合现代民法追求的实质正义的理念，也是一个符合法的价值精神的公正裁判。
当然，如何分配举证责任才算是科学、合理的，这是非常复杂的问题。需要我们在借鉴外国先进的立法或判例制度以及结合我国审判实践的基础上继续进行认真研究。

梁慧星：《从近代民法到现代民法》载《中外法学》1997年第2期。民事主体在经济实力上“一般不具有显著的优越地位”。
梁慧星：《从近代民法到现代民法》：所谓互换性，是指民事主体在市场交易中，在民事活动中频繁地互换其位置，在这个交易中作为出卖人与相对人发生交换关系，在另一个交易中则作为买受人与相对人建立交换关系。如果因为主体之间存在一定的经济实力上的差别的话，那么，会因为主体不断地互换地位而抵消。
梁慧星：《从近代民法到现代民法》
参见［德］克雷斯蒂安著，张新宝译：《欧洲比较侵权行为法》上册，第49页。
李国光主编：《最高人民法院（关于民事诉讼证据的若干规定）的理解与适用》第107页。中国法制出版社2002年2月第1版，第107页。
《马克思恩格斯选集》第2卷，第82页。
梁慧星：《从近代民法到现代民法》载《中外法学》1997年第2期。
［日］菅野耕毅：《民法的争点Ⅰ》有斐阁，第8页
梁慧星：《中国合同法起草过程中的争论点》载《法学》1996年第2期。
江伟主编：《民事诉讼法》，复旦大学出版社 2002年12月第1版，第109页。
“任何法庭皆有漏洞，系今日判例学说公认之事实”。见王泽鉴《民法学说与判例研究》（一），第303页。
李国光主编：《最高人民法院（关于民事诉讼证据的若干规定）的理解与适用》第102页。
医学常识告诉我们，丙肝的传播途径有多种，但输血是主要的传播途径。
如果某项事实仅于现实情形发生该项结果，还不足以判断有因果关系，必须在通常情形，依社会一般见解亦认为有发生该项结果之可能性，始得认为有因果关系。见梁慧星：《民法学说与立法研究》，中国政法大学出版社，1993年版，第208页。
《光明日报》2001年8月14日报道。
《南方周末》2003年11月6日报道。
《北京青年报》2001年3月13日：18版［身边法律］、19版［法律圆桌］报道。
王利明：《论中国判例制度的创建》，载人民法院出版社《判解研究》2000年，第1辑。
王利明：《论中国判例制度的创建》，载人民法院出版社《判解研究》2000年，第1辑。