基于农民权益保护的民间非讼机制研究
李长健 曹 俊
(华中农业大学 文法学院 湖北 武汉 430070)
摘要:社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的关键在于农民权益的保护问题。长期以来我国农民权益得不到充分有效保护的根源就在于法律制度上的缺位。文章从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈,具体考量与剖析我国民间非讼机制对农民权益保护的正当性、合理性与现实性。并从立法保障、主体制度、权利配置、人格培养等多维角度进行完善,力求为农民权益保护提供思路。
关键词:民间非讼机制;农民权益;弱势群体存在理论;权利保障;诉讼文化
党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重点。没有农村的稳定,就没有整个社会的和谐。当前对我国农民权益的保护是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。而在我国农村,国家法与民间行为规范之间的共存、冲突与融合是一个不争的事实。尽管从法规范的定义出发,可以否认民间行为规范这种非正式化规范的法律效力,但是,在其基础上衍生的观念和行为方式仍深刻地存在于中国社会,规范着中国社会特别是农村生活的许多方面。由于传统上国家法的调整范围有限,加之传统民间诉讼文化对民众直接兴讼所持有的消极态度,使得多元化诉讼模式应运而生。作为一项重大的系统工程,农民问题的解决还需要从非讼机制的角度去共同努力方能逐渐解决。此时研究我国农村民间纠纷的特点及其表现形式,重视民间非讼机制在保护农民权益中的具体运用无疑具有现实意义。本文试图从非讼机制的角度,围绕农民权益保护问题进行探讨,期望为农民问题的解决提供一种应答的思路。
一、现状解读:民间非讼机制存在的实然性分析
(一)我国民间非讼机制的内涵及特征
非诉讼解决纠纷的机制并非是现代社会的产物,它早在社会形成之初就已经存在了。民间纠纷非诉讼解决机制的概念源于美国,它是指诉讼制度以外的解决民间纠纷的方式或制度的总称。简而言之,即审判外(或诉讼外)纠纷解决方式,如和解、调解、仲裁等。自人类社会产生时起,人与人之间就有了利益冲突与纠纷,于是相应的纠纷解决机制也就出现了。由于影响农村法治的因素也很多,而且地域不同法治水平也相距颇大。就我国目前农村的社会管理模式来看,依然是传统的以“习俗为法”、“以礼为法”,当人们之间发生纠纷的时候,求助于法律,以法律来最终判明是非的渴望并不强烈,人们大多数时候还是习惯于求助于非诉讼解决的私力救济。诉讼制度与非诉讼制度一起构成了农村社会民间纠纷解决机制的整体。在现阶段,非诉讼的机制可以用来解决我国农村民事纠纷。非讼纠纷解决方式在实体上,不受国家法律规范的刚性约束;在程序上,不拘形式、灵活多样;在执行上,当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,合意一旦达成,当事人也愿意执行。这就使得非讼程序具有了简易性、代替性、当事人自主选择性、灵活性和低成本性、纠纷解决过程和结果的非对抗性和自觉履行性等特点。当然其也存在诸如缺乏规范性、可能失于公正、且不具有终局性等缺点。在传统社会向现代社会转型的过程中,我国农村民间纠纷的表现形式有着较大的变化,具体表现上为集中性、纠纷标的的小额性、纠纷所涉的人际关系的复杂性、纠纷发生的空间范围的有限性等特点。通过以往的经验总结,可以看出非讼解决机制在新农村建设中的特殊功能,它更符合当事人意思自治原则,有利于权利义务的行使和承担,并可以运用多种手段、形式灵活,能够从根本上解决纠纷,预防新矛盾的产生。从而使农村纠纷能够在第一时间被发现,最快速度被解决。与诉讼相比较,其不用支付任何费用,成本更低,效果更好,更加方便群众。在农村推行诉讼外解决,也极大的减轻法官的负担,减少累讼。
(二)民间非讼机制作为解决农村民间纠纷的现实依据
可是说,民间非讼机制是当前我国农村地区解决纠纷的主要途径。第一,农村利益冲突的多元化要求我们寻求包括诉讼在内的民间纠纷解决的多元机制。对处于转型时期的我国农村而言,由于经济活动增多,利益分配不公及现代思潮的影响,导致农村社会的民事纠纷比以前明显增多。由于农村地区总是充满了这些复杂的利益冲突,而且这些冲突在性质、形式和激烈程度等方面各不相同,这必然要求解决这些民间纠纷和争议的方式、途径、手段的多样化。第二,在农村,人与人之间关系相对比较近,而且大部分农民都很纯朴宽厚,在他们之间发生民事纠纷的多数时候,他们更重视的是纠纷能得到永久性的解决而又能维持原有的邻里、亲情等社会关系。第三,在解决民间纠纷的问题上,法律与诉讼具有不少的缺点,这需要采取法律或诉讼外的方式及时补救。由于农村社会的转型,加上法律规范本身所具有的相对滞后性,这必然导致规范失控区间的大量存在。对于在此失控区间里所发生的民间纠纷,法律与诉讼就显得有些无能为力。第四,从意识形态的角度上考察,由于长期受“惧诉讼”,“怕见官”,“打官司是不光彩的事”等思想的影响,多数农民在发生纠纷时是不愿去“吃官司”的。这些因素的综合影响,使得内生与民间的非讼机制得以存在和发展。第五,从法理上看,法律救济使权利取得法律上的力,产生对其他社会主体的强制性,司法保护能真正实现权利的平等保护,维护社会正义。与私力救济相比,司法保护更符合法治精神的内在要求。[1]然而,由于现阶段司法保护的制度化、成本、主体自身因素等诸多弊端原因,我国农民权益的司法保护并不能真正有效地发挥其应。总之,非讼机制在农村社区的存在,是有其存在的现实基础的,同时它也能够在一定程度上弥补诉讼制度的不足。
(三)基于弱视群体存在的理论
要使每一个人机会均等地参与社会的发展并公平地分享社会发展的成果,是人权追求的最高境界。显然,在一个层级立体化而非单层平面化的社会中,人权首先指涉的是社会弱势群体的人权。[2]农民权益伴随着社会变迁而发展,在主体多元化、社会关系与社会利益交叠冲突的现代社会,农民权益不能仅通过个人选择,还必须通过不同组织进行集体选择的方法来实现。[3]在以农民为中心的主体发展权中,需要寻求对农民权益更新、更高层次的保护。与城市市民相比较而言,当前我国农村当事人弱势地位的形成不仅仅是由于经济上的弱势,还有在纠纷中的弱势以及由于另一方当事人的某些特殊性而形成的弱势。目前,农民利益表达存在着利益表达失真、无法表达、不愿表达等多种情况,[4]通过建立和完善农民利益的表达机制,建立与社会主义政治文明相适应的合法有序的制度化农民诉权表达机制,是维护农民具体权益,切实保护农民群众切身利益的保证。诚然,现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置,它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿,它所能实现的只是制度的公正,而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤,而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。[5]目前,我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正,对农民的权益保护进行必要的制度安排,给农民以公正的制度待遇。同时,制度和谐是社会和谐之根本,也是我国农民权益保护问题的根本所在。由于人天生都是经济人,人们在选择和取舍的时候总会本能的进行一番成本与收益的盘算。而在诉讼成本的考量上,农民进行诉讼的成本显然比较高,其中包括基于熟人关系的社会成本、参与诉讼的经济成本、司法官僚主义和司法腐败带来的成本等。而目前的法治环境也不是很理想,少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失、司法独立得不到有效保障、司法腐败问题严重、法官的素质低下等带来了诸多负面影响,诉讼成本以及当前法治环境的阻碍,致使农民选择了“息诉”。农民的利益代表与诉权表达机制不健全的情况下,发展民间非讼机制来保障弱势群体就显得非常必要。
二、理性分析:民间非讼机制作为解决农村纠纷重要方式的多维考量
当前,农村社会正处于转型时期,传统意义上的乡土社会已不复存在,而未来现代社会尚处在形成之中。在农村社会,不仅由于生产生活的相互依赖抑制着农民的诉讼动因,而且根深蒂固的传统伦理习惯也深深地影响着农民的诉讼心理。在这种心态的支配下,农民之间发生纠纷后,大多求诉于私了。在此,本文将从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈,具体考量与剖析我国民间非讼机制的正当性、合理性与现实性。
(一)以非讼方式解决农村民间纠纷暗合中国传统法律文化之精神
“和谐”精神与“无讼”理想是中国传统法律文化的重要内容。对于古代中国的“和谐”世界而言,首要的条件并不是物质生活的丰富与个人权利的实现,而是无争、无讼。中国文化的主要奠基者孔子明确提出了中国传统文化中的“无讼”理想。“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎!”[6]。“无讼”理想不过是“和谐”理想在诉讼法律领域的具体落实。当代学者也认为,“中国传统文化以整体的和谐(或圆通)为最大特征。因为圆通,整个社会就是一个体系,法律也好,宗教也好,科技也好,艺术也好,都是这个体系中的一个有机组成部分,若将他们一一剥离出来,用现代人的眼光将他们作为一个个单独的体系去考察,他们都带有缺陷,但这些缺陷都是合理的,因为这是整体和谐所必须付出的代价。而礼正是这种和谐文化的核心。”[7]作为一个民族精神的文化沉淀,作为一种“本土资源”,尤其是在更多地保持着传统色彩的农村,非讼传统仍然保持着强大的生命力。至今,农村流行的各种乡规民约和家法族规也常常“息讼”、止讼列为其中的重要内容,在纠纷解决的实践中,他们也更多地受到“非讼”传统的影响,而对诉讼或将信将疑或敬而远之。在中国传统社会,“法律仅被视为一种抑制私欲、消灭争诉的工具,而从不被认为是维护个人权利、解决纠纷的手段”。[8] 而中国农村非讼解决的广泛适用不能不说与此有关。因此民间非讼机制的存在也是有着广泛的社会文化基础的。
(二)以非讼方式解决农村纠纷符合多元化的价值理念
西方法治的多元化价值观认为,多元化的价值和法律的多元化应为社会及其成员的自治、自律和传统保留更多的空间,避免以统一的国家权力过多地限制和削弱其他社会规范和自治的使用。这一理念是构建多元化纠纷解决机制的最深刻的价值观,它不仅正面支持非正式的或传统的纠纷解决方式有其存在的合理性和价值,而且主张在现代社会扩大自治和自律的空间,以克服法治的局限性,同时,肯定法以外的社会规范应成为多元化社会中社会调整的主要依据。这种理论不限于承认非正式、非诉讼方式的正当性及其对法治的辅助、补充作用,而且将它们的作用提高到与法治并行不悖,甚至高于法治本身的地位。[9]现代法治理念支配下形成的多元化纠纷解决方式,是法治现代化的成熟标志之一。从法治理想出发,求证出“多元化模式”的结论,是中国法治从传统走向现代的一个实际反映。由于农村地区的实际情况,使得单一的司法救济已经不能完全承担起保护农民权益的重担,多元的纠纷解决机制,就要求非讼机制的广泛参与,当然我国广大农村的多元化纠纷解决的模式,必须在倡导法治主义同时,积极倡导以合意为基础的其他纠纷解决方式。可以说,从乡民的权利出发,在充分自治的基础上极力建构和运用以当事人合意为条件的多元纠纷解决方式,也即弘扬非讼机制,是乡民权利自治理念支配下的结果。
(三)非讼方式的优点与农村纠纷特点具有契合性
与社会冲突及其危害程度的多样性相适应,人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。一般的,纠纷解决方式最直接的功能就在于解决纠纷,而且一种方式的有效性取决于它能够在多大程度上发挥这一功能。由于诉讼制度实行的是二审终审制,诉讼时间长、成本高、对抗性强,而相对于诉讼方式,非讼机制自身的优点决定了其在解决农村民间纠纷方面的优越性:第一,启动阶段便易,可即时、方便地自行或通过第三方直接主持解决,具有时、空的便捷性。并且协商选择时间、地点甚至最终的解决结果,整个过程是低成本的。从经济上讲,非讼方式更适合农村的需要。第二,心理上的亲和性和结果上的和谐性。恰如罗伯特•F•尤特所言“由于纠纷常扩及家族、村庄及行会,因此诉讼经常导致争持者与其家族之间多年怨恨关系的产生”,[10]有时候,由于纠纷的不当解决,世代为仇也就不足为奇了。这对于生活在低头不见抬头见的农村中的人们无疑极其不利。而非讼方式则在当事人的满意度和社会效应方面具有优势。一方面,就当事人而言,在非讼方式运行过程中,有充分的协商机会,当事人有平等、直接表达自己看法与要求的机会。因此,在心理上,当事人感觉自己受到了尊重;在解决结果上,当事人对自己充分参与后,得出的结果更容易接受。另一方面,从社会效果上看,非讼方式解决纠纷对社会的震荡是较小的。采用非讼方式,有利于当事人之间的社会系的挽回和修复,消除当初对立情绪。当然,非讼方式的采用也是与农村纠纷小、需要和谐解决等现实特点相契合的。不难看出,以非讼方式推进农村民间纠纷的解决具有正当性,尤其对于转型中的我国农村而言,和谐的农村需要更温和的纠纷解决方式,非讼方式应成为农村民间纠纷解决的主要途径。
(四)以非讼方式推进农村民间纠纷的解决符合和谐社会建设的发展要求
和谐社会建设体现了国家发展的价值取向,按照现在对和谐社会的政治定义,其内涵包括六大特征:民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。建设和谐社会的重要内容中,包括了农村问题。而建立和谐农村是整个和谐社会建立中的一个重要部分,这一点已经被政治家所认同,而和谐社会需要尽量减少纠纷,形成稳定有序的社会秩序。非讼纠纷解决方式与和谐农村的要求具有契合性。构建和谐社会,必须把社会的公平正义作为处理人与人之间关系的根本尺度,采取各种措施,消除经济社会生活中存在的不和谐因素,努力促进人与人之间的和谐。然而,有社会便有纠纷,于是需要防止和解决纠纷的方式与规则。国家法所确立的以公力救济为特征的纠纷解决方式,表面上排除了冲突所引起的社会障碍,但并不能消除主体的心理对抗。不仅如此,诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪,个别纠纷经过诉讼后反而扩展为后续长期的对抗,在周围社会中也可能产生不好的影响。而非讼方式不仅可以使纠纷得到解决,还能使纠纷双方从心里接受解决的结果,对事后关系的修复也有自身的优势,尤其是在农村这样一个熟人社会,人际关系的修复尤其具有重要意义。和谐农村的建设需要纠纷通过温和的方式解决,需要事后对纠纷主体间的关系做到尽可能修复,需要对整个农村和谐的不良影响降到最小。非讼纠纷解决方式无疑是契合了和谐理念。此外,从诉讼能力上讲,由于农民的天然弱质性,使其权益很难诉诸于司法,因此以非讼方式推进农村民间纠纷的解决,是从和谐观念和农民的具体诉讼能力考量的,具有必然性。
三、发展创新:农村民间纠纷非讼解决方式的具体回应
(一)农村民间纠纷非讼解决方式的总体发展思路
党的十六大指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”,这份正义也针对农村弱势当事人,因此,必须按照“三个代表”重要思想要求,深化改革,加强农村弱势当事人的诉讼权利,为司法权能更好地保护农村弱势当事人的合法诉讼权利创造条件。当事人在诉讼程序领域内的诉讼权利保障也是社会人权保障的基本内容,或者人权保障的社会需要在诉讼程序领域内的具体体现。[11]同时,人权作为人生而有之以及作为人所应当享有的基本权利,意味着它并不仅仅是对利益、主张和主体地位的渴望,而是对于权利和资格的正当要求。当然任何一种机制均不可能完美,非讼方式也不例外,其存在的问题主要有规范性缺失带来的公平危机、法律效力不明、规避和侵蚀国家法等。在现代社会,多元化的农村民间纠纷解决机制有效运作的前提条件是与国家司法权协调互动。如果没有这种条件,非讼方式的合理发展就可能处于一种自发自在的状态,相应地,也就很难与司法制度形成一种良性关系和秩序。这样,非讼方式甚至可能成为与国家司法权相对峙的权力体系。在我国社会转型过程中,完善农村民间纠纷解决民间非讼机制,既需要确保诉讼主体制度的完善,使纠纷主体积极认同和配合,也需要培养农民维权意识和法治人格,更需要国家和社会在机制和环境上的保障。
(二)农村民间纠纷非讼解决方式合理构建的路径选择
合理的农村民间纠纷非讼解决方式应该从多维角度进行构建,首先,加强立法方面的完善,并注重国家法律和政策的保障作用。农民权益由法律化走向现实化的保障除了国家制定良善的法律法规、提供农民权利实现的各种条件以及农民对人权的认识、享有和行使外,更重要的保障是对农民受侵害后的救济制度和运行机制的构建。而简洁、方便、高效的非讼机制是对传统诉讼制度的突破与发展。由于国家的法律和政策是推动农村利用和发展非讼方式解决民间纠纷的制度保障。在社会转型时期,农村中各种社会力量正发生着剧烈复杂的变化,且尚未形成良好的秩序。此时,司法诉讼面临的压力也最大,也最需要多元化的纠纷解决机制的辅助。以国家制定法为基础,按照现代法治的价值理念来引导和改造民族的传统的纠纷解决机制使其重新焕发活力为法治建设服务,是一个需要认真思考的问题。国家能否正确认识非讼纠纷解决机制在构建法治社会中的重要作用,并制定出相应的非讼方式发展战略,不仅对农村顺利实现社会转型具有决定性的意义,也对整个中国法治建设的思维模式和路径选择具有示范性作用。如果没有这些保障,非讼方式的正当性和效力就得不到保证。其次,确保诉讼主体制度的完善,并注重主体因素的影响。非讼方式的实施主体是决定其成效的最重要的内在因素。中立者的素质,并不仅仅意味着高学历和高水平的法律专门知识,而往往更重视调解员的道德水准、解决特定纠纷方面的专业水平、经验和技巧,以及对社会、人生和特定领域的惯例的熟悉程度等等。此外,代表性也是必须的,中立者必须能代表多数人的普遍认同。因此,村庄里的德高望重的长老和热心公益的老年妇女往往比精明的律师更善于解决邻里纠纷。同时,由于非讼方式解决纠纷归根结底建立在当事人的处分权上,纠纷主体的自律意识和理性决定的程度,特别是当事人在纠纷解决过程中的合理选择能力和诚信水准,与合议的达成直接相关。非讼性纠纷解决机制必须解决的问题之一,是当事人的诚信参与度,以及建立必须的制约机制和提供达成和解的条件。当然,关于诉讼主体的确定,也可以从法律援助角度进行补充构建。再次,权利划分机制的完善,并要正确处理当事人自治与国家司法权统一行使的关系。非讼方式的运作在很大程度上体现“私法自治”的原则,国家公权介入的较少。一方面,这有利于当事人自主解决纠纷;另一方面,这也可能导致与国家司法权的对峙。在我国农村,由于长期诉讼文化传统使然,私权自治的范围是较广的。因此,必须处理好国家公权与当事人自治的关系。在整个国家范围内,必须保证国家司法权的统一和主导地位。当事人行使处分权的范围应以不违反强制性和禁止性规范为原则,不能随意扩大。在具体纠纷解决中,“私法自治”应作为当事人行使处分权的理由;在司法权统一的前提下,最大限度地实现纠纷解决机制的多元化。在此基础上,还应该对传统的诉讼文化进行更新。最后,注重权利意识的培养,并培养法治人格。市场经济是以“契约化”为主要特征的,因为以“契约关系”或非血亲关系为基础建立的社会连带组织,代表了一种与现代市民社会相适应的高信任的文化。而高信任的文化是建立在“契约关系”之上的人际关系,并建立在分化了的个体价值和利益基础上的,因此,它不但不会对“个人主义”和“社会精神”造成压制,而且还会大大激发农民的个人主义意识、社会精神和相互了解、互相信任和互相合作的精神、以及参政能力和民主意识。而这种意识是农民独立法治人格的表现,只有这种现代化的个体人格才是真正的法治主体。此外还可以通过法律规定非讼方式的法律地位、程序、效力和原则,并投入必要的政治和经济资源加以合理配置。
结语:无论是诉讼方式或非诉讼方式解决民间纠纷,这些方式都不是简单的并列的选择,而是有机的结合,是一种互补与互动的关系。非讼机制作为一项非正式制度,我们需要的不是摒弃,而是更好地规范。可以说现代意义上的纠纷解决的非讼方式的建立与法治理念下的纠纷解决的诉讼方式应该并行不悖。而对于法治进程中的当下中国农村而言,国家需要做的,不仅仅是送法下乡,更重要的是对以非讼方式为代表的民间行为规范的尊重与完善,从而更好地保护农民权益。
参考文献:
[1]李长健,李 伟.和谐语境下农民社会保障权的法律保护[J].北方论丛,2006,(5):140.
[2]齐延平.社会弱势群体的权利保护[M].济南:山东人民出版社,2000:1-2.
[3]李长健,伍文辉.基于农民权益保护的社区发展权理论研究[J].法律科学,2006,(6):36.
[4]李长健.论农民权益的经济法保护—以利益和利益机制为视角[J].中国法学,2005,(3):124.
[5]李长健,涂晓菊.我国农民权益保护制度研究[J].广西社会科学,2006,(8):57.
[6]程树德.论语集释[M].北京:中华书局,1990:861.
[7]曾宪义,马小红.中国传统法的结构与基本概念辩正—兼论古代礼与法的关系[J].中国社会科学,2003,(5):66.
[8]张文香.传统诉讼观念之怪圈[J].河北法学,2004,(3):81.
[9]范愉.非讼讼纠纷解决机制研究[M].北京:中国人民大学出版社,2000:636.
[10][美]罗伯特•F•尤特.中国法律纠纷的解决[J],周红译,中外法学,1990,(2).
[11]廖中洪.人权保障与我国民诉法的修改[J].现代法学,2004,(3).
松原市2004年就业和社会保障工作目标责任制实施办法
吉林省松原市人民政府
松政发〔2004〕3号
松原市人民政府关于印发松原市2004年就业和社会保障工作目标责任制实施办法的通知
各县(区)人民政府,市政府各委、办、局:
现将《松原市2004年就业和社会保障工作目标责任制实施办法》印发给你们,请认真贯彻执行。
二OO四年三月四日
松原市2004年就业和社会保障工作目标责任制实施办法
为进一步强化各级政府对就业和社会保障工作的领导责任,确保就业和社会保障各项工作任务的完成,特制定本办法。
一、指导思想
认真贯彻党的十六届三中全会和市委三届四次全会精神,全面落实吉林省就业和社会保障工作会议要求,抓住振兴吉林老工业基地的历史机遇,进一步强化各级政府在就业和社会保障工作方面的责任机制,与时俱进,开拓创新,狠抓落实,努力促进2004年全市就业和社会保障工作任务的全面完成。
二、目标任务
千方百计扩大就业,进一步完善社会保障体系。重点抓好就业和再就业、培训鉴定、养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和城市居民最低生活保障等7个方面38项工作。
(一)就业和再就业方面(11项)。
1.开发城镇就业岗位数量及岗位利用率;
2.城镇新就业人数;
3.下岗失业人员再就业人数,其中:大龄就业困难对象再就业人数;
4.城镇登记失业率;
5.解除劳动关系人员再就业率;
6.劳动力市场建设年度达标率,其中:网络建设年度达标率;
7.基层劳动保障平台规范化建设年度达标率;
8.落实再就业扶持政策年度到位率;
9.创业成功项目数量;
10.国有企业下岗职工基本生活保障最低预算到位资金;
11.劳务输出人数。
(二)培训鉴定方面(5项)。
12.下岗失业人员技能培训人数;
13.农村劳务输出人员维权培训、技能培训人数;
14.下岗失业人员培训后就业率;
15.下岗失业人员创业培训人数及创业成功率;
16.参加职业技能鉴定人数。
(三)养老保险方面(8项)。
17.基本养老保险参保人数,其中:
(1)实际缴费人数占参保人数比率,
(2)非公有制经济组织参保人数;
18.省级统筹养老保险费当期征缴额;
19.集体统筹养老保险费当期征缴额;
20.省级统筹、集体统筹养老金按时足额发放率;
21.省级统筹、集体统筹退休人员社会化管理率;
22.上级财政转移支付资金按季到位率;
23.养老保险、失业保险参保人员建库率;
24.做实个人帐户资金到位率。
(四)失业保险方面(3项)。
25.失业保险参保人数;
26.失业保险费征缴额;
27.失业保险金发放率。
(五)医疗保险方面(3项)。
28.基本医疗保险参保人数;
29.灵活就业人员参保人数;
30.基本医疗保险缴费率。
(六)工伤保险方面(2项)。
31.工伤保险参保人数;
32.工伤保险缴费率。
(七)城市居民最低生活保障方面(6项)。
33.符合条件的城市居民最低生活保障对象应保尽保率;
34.城市居民最低生活保障金发放率;
35.中省直企业符合低保条件人员纳入低保范围比率;
36.市县财政低保最低预算到位资金;
37.城市居民最低生活保障信息化建设达标率;
38.“阳光超市”试点达标率。
三、责任期限
自2004年1月1日始,到2004年12月31日止。
四、考评办法
考评工作本着公开、公平、公正的原则,采取听情况、查资料、实地考核等形式进行。目标责任制实行半年初评,年终总评。对半年初评情况进行通报;年终总评对各类指标实际完成情况与日常工作情况综合考评,并对先进单位予以通报表彰。
(一)城镇开发就业岗位数量及岗位利用率。查阅就业岗位开发报表,查阅空岗报告单,实地抽查核实岗位开发情况。考查全年开发就业岗位是否达到目标责任状中确定的数量,岗位分布情况是否清楚。
(二)城镇新增就业人数。查阅季度、年度统计报表和用人或就业登录手续,实地抽查人员安置去向。考核城镇新就业人数是否达到目标责任状中确定的人数,就业去向是否明确,底数是否清楚。
(三)下岗失业人员再就业人数,其中:大龄就业困难对象再就业人数。查阅季度年度统计报表,核实就业人员名单及就业去向,考查下岗失业人员再就业人数是否达到目标责任状的要求。
(四)城镇登记失业率。查阅失业人员统计报表,核对失业人员登记名册。考查城镇登记失业率是否实现目标责任状中确定的控制指标。
(五)解除劳动关系人员再就业率。查阅统计报表,解除劳动关系人员名册,实地抽查解除劳动关系人员再就业去向。考核解除劳动关系人员再就业是否达到目标责任状中确定的比率。
(六)劳动力市场建设达标率。查阅资料,财政拨款单,实地考查劳动力市场建设标准是否达到目标责任状中确定的比率。
(七)基层劳动保障平台规范化建设年度达标率。查阅资料,实地检查人员、场地、设备的落实情况,考核乡(镇)街道、社区劳动保障服务机构建设标准是否达到目标责任制要求。
(八)落实再就业扶持政策年度到位率。查阅再就业扶持政策的宣传、贯彻记录,实地抽查落实情况。考核下岗失业人员再就业扶持政策落实情况是否达到目标责任状中确定的比率。
(九)创业成功项目数量。查阅注册手续资料、报表、劳动合同台帐。实地考查项目运行情况是否符合目标责任状中确定的标准。
(十)国有企业下岗职工基本生活保障最低预算到位资金。查阅统计报表、财务帐目、拨款凭证。考核县(区)财政是否根据市财政最低预算建议数,将2004年的国有企业下岗职工基本生活最低保障资金纳入当年预算,并按计划全额拨付到位。
(十一)劳务输出人数。查阅劳务输出统计报表、人员名册,核对去向。考查劳务输出是否达到目标责任状中确定的人数,输出去向、人员分布是否清楚。
(十二)下岗失业人员技能培训人数。查阅培训统计表、培训人员名册、考试成绩单。考查下岗失业人员技能培训人数是否达到目标责任状要求。
(十三)农村劳务输出人员维权培训、技能培训人数。查阅培训统计表、培训人员名册、考试成绩单。考查劳务输出人员维权培训、技能培训人数是否达到目标责任状要求。
(十四)下岗失业人员培训后就业率。查阅统计报表、核定就业人员名单及就业去向。考查下岗失业人员培训后就业人数是否达到目标责任状中确定的人数及比率。
(十五)下岗失业人员创业培训人数及创业成功率。查阅创业人员培训统计表、人员名册,核实创业人员名单及创业项目,实地抽查创业情况。考查下岗失业创业培训人数及创业成功率是否达到目标责任状中确定的人数及比率。
(十六)参加职业技能鉴定人数。查阅职业技能鉴定呈报表。考查参加职业技能鉴定人数是否达到目标责任状中确定的人数。
(十七)养老保险参保人数。查阅统计报表、财务报表、参保人员名册、缴费凭证。考查是否完成目标责任状中确定的参保人数及比率。
(十八)省级统筹养老保险费当期征缴额。查阅统计报表、财务报表、缴费凭证。考核是否完成目标责任状中确定的养老保险费当期征缴数额。
(十九)集体统筹养老保险费当期征缴额。查阅统计报表、财务报表、缴费凭证。考核是否完成目标责任状中确定的集体养老保险费当期征缴数额。
(二十)城市居民最低生活保障金发放率。查阅发放计划、统计报表、发放明细表,实地抽查。考查最低生活保障金发放率是否达到目标责任状中确定的比率。
(二十一)中省直企业符合低保条件人员纳入低保范围比率。查阅相关报表、资料,深入中省直企业抽查。考核符合低保条件的中省直企业生活困难人员是否按照目标责任状的要求全部纳入低保。
(二十二)上级财政转移支付资金按季到位率。查阅拨付计划、统计报表、财务帐目,核对拨款凭证。考核县(区)财政是否按照目标责任状的规定,将上级财政转移支付的养老保险补助金按季度及时足额划拨到社会保险经办机构。
(二十三)养老保险、失业保险参保人员建库率。实地考查信息化硬件建设、软件开发及应用、人员配备情况。考查养老保险信息化建设标准是否达到目标责任状中确定的比率。
(二十四)做实个人帐户资金到位率。查阅统计报表、财务报表、财务帐目。考核做实个人帐户资金是否达到目标责任状中确定的比率。
(二十五)失业保险参保人数。查阅统计报表、缴费申报单。考查失业保险参保人数是否达到目标责任状中确定的人数。
(二十六)失业保险费征缴额。查阅财务报表、缴费凭证。考核失业保险费征缴是否达到目标责任状中确定的数额。
(二十七)失业保险金发放率。查阅统计报表、财务报表、发放明细表,实地抽查。考查失业保险金发放率是否达到目标责任状中确定的比率。
(二十八)基本医疗保险参保人数。查阅统计报表、参保人员名册。考查参加基本医疗保险的人数是否达到目标责任状中确定的人数。
(二十九)灵活就业人员参保人数。查阅统计报表、参保人员名册。考查参加灵活就业人员医疗保险的人数是否达到目标责任状中确定的人数。
(三十)基本医疗保险费收缴率。查阅征缴计划、统计报表、财务帐目、缴费凭证。考核基本医疗保险费收缴率是否达到目标责任状中确定的收缴比率。
(三十一)工伤保险参保人数。查阅统计报表、参保人员名册。考查参加工伤保险人数是否达到目标责任状中确定的人数。
(三十二)工伤保险缴费率。查阅征缴计划、统计报表、财务报表、缴费凭证。考核工伤保险缴费率是否达到目标责任状中确定的收缴比率。
(三十三)符合条件的城市居民最低生活保障对象应保尽保率。查阅统计报表、人员名册,实地抽查。考核符合条件的城市居民最低生活保障对象是否达到目标责任状中确定的应保尽保比率。
(三十四)城市居民最低生活保障金发放率。查阅发放计划、统计报表、发放明细表、实地抽查。考查最低生活保障金发放率是否达到目标责任状中确定的比率。
(三十五)中省直企业符合低保条件人员纳入低保范围比率。查阅相关报表、资料,深入中省直企业抽查。考核符合低保条件的中省直企业生活困难人员是否按照目标责任状的要求全部纳入低保。
(三十六)县(区)财政低保最低预算到位资金。查阅统计报表、财务帐目,核对拨款凭证。考核县(区)财政是否根据市财政最低预算建议数,将2004年的低保资金纳入当年预算,并按计划全额拨付到位。
(三十七)城市居民最低生活保障信息化建设达标率。实地考查信息化硬件建设、软件开发及应用情况。考查城市居民最低生活保障信息化建设情况是否达到目标责任状中确定的比率。
(三十八)“阳光超市”试点达标率。查阅资料,实地考查“阳光超市”试点达标情况是否达到目标责任状的要求。
五、奖惩办法
根据年终考核结果,按照奖惩分明、物质奖励与精神鼓励相结合的原则,由市政府组织成立考核工作组进行考核。对全面完成目标任务的县(区)政府和有关部门给予表彰和奖励;对目标责任制贯彻落实不力、目标任务完成不好,或由此引发重大集体越级上访和突发性事件的,按照有关规定追究责任。
六、组织领导
为进一步加强对全市就业和社会保障工作目标责任制落实情况的监督检查,市政府决定成立市就业和社会保障工作目标责任制监督检查领导小组。组长由市政府副秘书长戴春雨担任,成员有市劳动保障局局长王治芳、监察局局长夏恩民、财政局局长邹双林、民政局局长张宝华、社会保险公司经理高庆余。领导小组下设办公室(设在市劳动保障局),办公室主任由市劳动保障局副局长杨相库兼任。
附件:松原市2004年就业和社会保障工作目标责任制指标解释
附件:
松原市2004年就业和社会保障
工作目标责任制指标解释
一、开发城镇就业岗位数量:指报告期内通过各种渠道和各种形式开发出的城镇就业岗位数量;岗位利用率:指报告期内城镇新增就业人数与开发就业岗位数的比率。计算公式为:
新增就业人数
岗位利用率=─────────×100%
开发就业岗位数
二、城镇新就业人数:指在劳动保障部门登记在册的城镇失业人员和经劳动保障部门认定的下岗失业人员(4种人)在报告期内由失业、下岗状态转为就业状态的人数。
三、下岗失业人员再就业人数:指经劳动保障部门认定的下岗失业人员(4种人)在报告期内由下岗、失业状态转为就业状态的人数;其中,大龄就业困难对象再就业人数:指女40岁以上、男50岁以上的下岗失业人员(4种人)在报告期内由下岗、失业状态转为就业状态的人数。
四、城镇登记失业率:指报告期内城镇实有登记失业人数与城镇从业人员总数和实有登记失业人数之和的比率。计算公式为:
城镇实有登记失业人数
城镇登记失业率= ───────────────×100%
城镇从业人员总数+城镇实有登记失业人数
五、解除劳动关系人员再就业率:指当年解除劳动关系实现
再就业人数与解除劳动关系人员总数的比率。计算公式为:
解除劳动关系实现再就业人数
解除劳动关系人员再就业率= ──────────────×100%
解除劳动关系人员总数
六、劳动力市场建设年度达标率:指劳动力市场场所建设、信息网建设和机制建设达到省要求的标准(具体内容见各地的劳动力市场建设目标任务书);其中,网络建设年度达标率:指劳动力市场信息网建设达到省要求的标准(具体内容见各地的劳动力市场建设目标任务书)。
七、基层劳动保障平台规范化建设年度达标率:指街道、乡(镇)和社区劳动保障机构规范化建设达到省规定的目标,具体为:名称规范,标识醒目;有固定的办公场所;利用计算机开展各项服务并对各项资源实行动态管理;有专职工作人员,至少有1人参加全国统考,取得职业指导人员资格证书;经费纳入地方财政解决,基本满足工作需要;初步建立公共就业服务制度,完成本县(区)建立公共就业服务制度的各项基本任务;内部管理制度和主要业务工作流程上墙,并能坚持执行;各项基础工作完整,基础表、卡、账、册健全。
八、落实再就业扶持政策年度到位率:指领取《再就业优惠证》从事个体经营、并符合条件的下岗失业人员全部享受有关减免税费政策;吸纳持有《再就业优惠证》的下岗失业人员,并符合享受扶持政策规定的各类企业,全部享受减免税收和社会保险补贴政策;被公益性岗位吸纳的“4050”人员,全部享受社会保险和岗位补贴政策;再就业资金,按财政预算和实际工作进度按时到位;就业服务补贴,按实际培训和职业介绍人数,及时足额到位;新筹集小额贷款担保基金到位额、放贷额、享受小额担保贷款人数达到计划目标。
九、创业成功项目数量:指当年新办的、安置下岗失业人员比较稳定、单位就业人员一般应签订1年以上劳动合同的项目个数:
(一)市级创业成功项目:安置下岗失业人员达到100人以上;
(二)县(区)级创业成功项目:安置下岗失业人员达到50人以上。
十、国有企业下岗职工基本生活保障最低预算到位资金:指各地财政安排的国有企业下岗职工基本生活保障资金最低到位金额(不含新增的再就业资金)。
十一、劳务输出人数:指报告期末农村劳动力在户籍所在乡(镇)以外地区就业和城镇劳动力在户籍所在市、县(区)以外地区就业的人数。
十二、下岗失业人员技能培训人数:指各地对属地单位下岗失业人员进行职业技能培训的人数。
十三、农村劳务输出人员维权培训人数:指劳务输出人员输出前简单的维护权益培训; 技能培训人数:指一门专业技术培训。
十四、下岗失业人员培训后就业率:指参加职业技能培训后实现就业人数与参加职业技能培训人数的比率。计算公式为:
培训后就业人数
培训后就业率= ───────×100%
参加培训人数
十五、下岗失业人员创业培训人数:指各地对属地单位下岗失业人员进行创业培训的人数;创业成功率:指创业培训后就业人数与参加创业培训人数的比率。计算公式为:
创业培训后就业人数
创业成功率= ────────×100%
参加创业培训人数
十六、参加职业技能鉴定人数:指各地对属地单位下岗失业人员进行职业技能鉴定的人数。
十七、基本养老保险参保人数:指报告期末参加基本养老保险的人数。包括已参保但不能正常缴费,但未终止养老保险关系的人员;实际缴费人数占参保人数比率:指报告期末参加基本养老保险并且实际缴纳养老保险人数与报告期末养老保险参保人数的比率。计算公式为:
实际缴费人数
实际缴费人数占参保人数比率= ──────×100%
养老保险参保人数
非公有制经济组织参保人数:指非公有制经济组织中参加基本养老保险的人数。具体指港澳台及外资企业、其他企业、其他人员的参保人数。
十八、省级统筹养老保险费当期征缴额:指报告期内参加基本养老保险省级统筹的单位和个人实际向社会保险经办机构缴纳的基本养老保险费,不包括补缴上年度末之前历年欠缴的基本养老保险费和预缴以后年度的基本养老保险费。
十九、集体统筹养老保险费当期征缴额:指报告期内参加基本养老保险的集体企业和个人实际向社会保险经办机构缴纳的基本养老保险费,不包括补缴上年度末之前历年欠缴的基本养老保险费和预缴以后年度的基本养老保险费。
二十、省级统筹、集体统筹养老金按时足额发放率:指报告期内省级统筹、集体统筹实际发放养老金与报告期内省级统筹、集体统筹应发放养老金的比率。计算公式为:
养老金实际发放金额
养老金发放率= ────────×100%
养老金应发放金额
二十一、省级统筹、集体统筹退休人员社会化管理率:指报告期末省级统筹、集体统筹实行社会化管理的企业退休人员数与报告期末省级统筹、集体统筹企业退休人员总数的比率。计算公式为:
实行社会化管理的企业退休人员数
社会化管理率= ───────────────×100%
企业退休人员总数
二十二、上级财政转移支付资金按季到位率:指上级财政转移支付资金按季度实际到位金额与上级财政转移支付资金按季度应到位金额的比率。计算公式为:
上级财政转移支付资金实际到位金额
财政转移支付资金到位率= ────────────────×100%
上级财政转移支付资金应到位金额
二十三、养老保险、失业保险参保人员建库率:指报告期末养老保险、失业保险参保人员实际建立数据库人数与报告期末养老保险、失业保险已参保人数的比率。计算公式为:
参保人员实际建立数据库人数
参保人员建库率= ──────────────×100%
已参保人数
二十四、做实个人账户资金到位率:指实施完善城镇社会保障体系试点后,做实个人账户资金和弥补做实个人帐户后缺口资金实际到位情况。
二十五、失业保险参保人数:指报告期末实际参加失业保险的人数。
二十六、失业保险费征缴额:指报告期内参加失业保险的单位和个人向社会保险经办机构缴纳的失业保险费总额,包括补缴欠费金额。
二十七、失业保险金发放率:指报告期内失业保险金实际发放金额与报告期内失业保险金应发放金额的比率。计算公式为:
失业保险金实际发放金额
失业保险金发放率= ────────────×100%
失业保险金应发放金额
二十八、基本医疗保险参保人数:指报告期末用人单位按照国家和省有关规定参加基本医疗保险的人数,包括在职职工和退休人员数。
二十九、灵活就业人员参保人数:指具有城镇户口的个体工商户、自由职业者、下岗失业人员、与单位解除劳动关系人员、在职业介绍服务中心或人才中心委托存档人员、辞职人员。
三十、基本医疗保险缴费率:指报告期末实际收缴基本医疗保险费与应收缴基本医疗保险费的比率。计算公式为:
实际收缴基本医疗保险费
基本医疗保险缴费率= ─────────────×100%
应收缴基本医疗保险费
三十一、工伤保险参保人数:指报告期末依据国家和省有关规定参加工伤保险的人数。
三十二、工伤保险缴费率:指报告期末实际收缴工伤保险费与应收缴工伤保险费的比率。计算公式为:
实际收缴工伤保险费
工伤保险缴费率= ─────────×100%
应收缴工伤保险费
三十三、符合条件的城市居民最低生活保障对象应保尽保率:指已纳入低保范围的低保对象人数与符合条件的低保对象人数的比率。计算公式为:
已纳入低保范围的低保对象人数
应保尽保率= ──────────────×100%
符合条件的低保对象人数
三十四、城市居民最低生活保障金发放率:指低保金按月实际发放金额与低保金按月应发金额的比率。计算公式为:
低保金按月实际发放金额
低保金发放率= ───────────×100%
低保金按月应发金额
三十五、中省直企业符合低保条件人员纳入低保范围比率:指中省直企业低保对象人数与中省直企业符合低保条件人数的比率。计算公式为:
中省直企业低保对象人数
中省直企业人员纳入低保范围比率= ────────────×100%
中省直企业符合低保条件人数
三十六、市县财政低保最低预算到位资金:指当年市县财政按省财政厅下达的预算指标所安排的城市居民最低生活保障资金最低到位金额。
三十七、城市居民最低生活保障信息化建设达标率:指实现低保工作微机管理、网络传输的县(区)数与县(区)总数的比率。计算公式为:
实现低保工作微机管理、城市居民最低生活保障
网络传输的县(区)数= ─────────────────────×100%
信息化建设达标率县(区)总数
三十八、“阳光超市”覆盖率占县(区)总数比率:指已设立“阳光超市”的县(区)数与县(区)总数的比率。计算公式如下:
“阳光超市”覆盖率 已设立“阳光超市”的县(区)数
= ──────────────×100%
占县(区)总数比率 县(区)总数