县域律师现状及其发展之思考

安徽明和律师事务所王明水

【内容提要】目前，我国律师业快速发展的呼声很高，但客观理性地讲律师业的发展很不平衡，经济发达地区与经济落后地区律师业的发展程度不可同日而语，特别是县域律师发展迟缓，执业环境差，律师政治地位低，收入少，有些甚至不能维持生存，致使律师的作用十分有限，这一状况应引起律师管理部门、律师界及整个社会的关注和重视，借社会主义新农村建设的契机，认真研究解决办法，尽快改变目前不利于县域律师业发展的状况，促进县域律师业的发展。
【关键词】县域律师 发展现状 对策

律师业是三大法律职业中竞争最为激烈的一个行业，在现代社会生活中，律师行业充满着诱惑，备受社会的关注，律师作为高收入、现代高级白领的舆论常见诸报端。然而，律师业的发展很不平衡，作为在县级行政区划范围内服务的律师，由于执业环境的经济不发达，其执业现状不容乐观，和发达地区或者城市律师业相比存在着很大的差距，有的地方境况还很差，甚至面临着生存危机。因此，客观的分析县域律师的现状，并寻求改善的对策已成为县域律师发展的当务之急。本文试就对县域律师的现状作些分析，并对县域律师的发展作些思考。
一、县域律师的现状
（一）政治地位低下。目前，县域内相当多的政府部门对律师职业不理解，看不惯律师，对律师的正常工作不配合，甚至有些政府部门针对律师作出一些限制性的规定，认为对律师正常履行职责维护群众利益的行为是与政府作对。与此相对应的，律师能够参政、议政的机会、人数少，使律师的职业优势得不到发挥。
（二）律师事务所的规模小。从地理位置上讲，县域是县域律师服务、交往、活动的空间，但由于县域经济的不发达，县域律师事务所的发展也受到了严重的制约，县域律师事务所无论在律师的数量上，还是在办公条件上，都是和城市的律师事务所无法相比的。从人员上讲，一般就三、五人，最大的也不过十几人。由于规模小，律师间都是单打独斗，合伙人之间、律师之间缺乏合作；从办公条件和设施上讲，一般都没有自己的办公用房，而是靠租赁而来，更没有自己的交通工具，有的是几个律师挤在一间房子里办公，接待当事人时往往人声嘈杂，不仅影响到其他律师的正常工作，同时也不利于保护当事人的隐私，加之无现代代步工具，办起案件来效率很低。
（三）律师业务单一。尽管《律师法》规定的县域律师与城市的律师所从事的法律业务是一致的，但在实践中，县域律师从事的律师业务，仍然局限在传统的诉讼业务，主要业务还是仅限于一些诸如离婚、损害赔偿、较小标的的经济纠纷等小的民事案件，而且是以这些业务为主，涉足非诉法律服务领域的很少。大多数律师为了一些较小的民事案件，整日疲于奔命，如果放弃这些较小的民事案件，大多数律师就很难养家糊口。而象金融证券、公司上市、涉外投资等非诉高端法律服务业务几乎与县域律师无缘。在法律顾问服务方面，由于法制观念落后，权大于法的思想在人们头脑中根深蒂固，造成律师在开拓法律顾问上困难重重，即使是订立了法律顾问合同，收费也是很低的。尤其近年来，象税务、工商、技术监督、药监等垂直管理单位和金融、保险、电信、电力、烟草等垄断行业，要求在县域的单位不再聘请法律顾问，改由市级单位统一聘请法律顾问，使县域律师的法律顾问工作更加萎缩。
（四）业务少，收入低，生存困难。在县域律师中，由于执业环境的经济不发达，决定了业务少。同时，由于很多当事人法律意识淡薄，加之经济状况不佳，绝大部分当事人也不委托律师；也有部分当事人认为“城里的和尚会念经”，请律师也要到市里请“大律师”；现县域内各乡镇都设立了法律援助工作站，加之法律援助的门槛不断降低，使本来需要请律师的当事人通过法律援助获得了帮助；有的法律援助机构干脆开展有偿服务，与律师争案源；有的乡镇法律服务机构，夸大宣传，将法律服务所办到县城，从律师嘴里抢饭吃，使律师业务更加减少。在县域律师中，由于业务少，业务的收费很低，除少数骨干律师创收相对较高外，近半数以上的律师年创收额也只有一、二万元，与较发达的地区或城市律师收入存在严重的差异，县域律师的生存困难。
（五）分配形式单一。目前各律师事务所普遍采取的是提成制分配，由于提成制分配只与办案律师个人利益挂钩，加之县域律师业务有限，导致了收案律师不愿将自己的案源分给其他律师办或进行合办。这样就会经常出现青年律师无案源难以生存，这种无工资保障、无案源保障的状况，不利于青年律师的成长，留不住人才，导致了不少青年律师的流失，县域律师后继缺人。
（六）律师业务无法进行专业化分工。基于县域律师的业务单一，无法对律师的执业进行分工，如果按分工办理案件，会造成部分法律服务领域的律师没有业务可做，也会造成部分律师的收入更为减少，甚至会影响到律师的生存问题，故县域律师办理案件尚无法固定在某一领域，成了“万金油”式律师，什么案子都接，什么案件都办，什么案子都办理的不专业。
（七）律师整体素质不高。县域律师，大多数起点不高，法律科班出生的不多，基础不好，加上由于机制上的原因，律师都变成了赚钱的机器，为了生计，整日疲于奔波，新知识新业务的学习不够，县域律师的整体素质有待提高。
（八）管理不规范，制度不健全。由于县域律师事务所的规模普遍小，律师所基本上是所主任一个人在管，而所主任也基本上没精力么管，都忙于自己办案。同时，规章制度很不健全，现有的制度大多流于形式。县域律师事务所普遍公共积累少、保障机制不健全、律师团队意识薄弱。由于律师业务收入少，全年除去各项开支，基本所剩无几，加上合伙人的公共积累意识不强，因此，县域的律师事务所几乎没有什么积累，这样也造成律师的养老、医疗、执业保险等得不到很好的落实，律师事务所抵御风险的能力较差，律师的后顾之忧得不到有效解决。
二、加快县域律师发展的设想
我国有二千多个县，这些县域内的律师担负着服务十三亿人口中的九亿农民的重任。就我省来讲，六十一个县共设立有151家律师事务所，虽执业律师只有890余人，约占全省律师的四分之一，但去年办理各类诉讼和非诉讼法律事务近6万件，却约占全身律师办理法律事务总数的一半。可见，虽然县域律师的数量少，境况不尽人意，甚至面临着生存危机，却在默默无闻的为共和国的法制建设奉献着自己才智，在为最基层的社会稳定和经济发展、满足人民群众的法律服务需求发挥着不可替代的作用。党的十六届五中全会，吹响了建设社会主义新农村的号角，既给县域律师业的发展带来了现实的、长远的、潜在的发展机遇，又给县域律师业提出了更高更新的课题。因此，我们既要在透视县域律师的现状，正视危机的同时，更应增强时代感、紧迫感，抓住机遇，努力探索加快县域律师发展的路子：
（一）采取多种形式，为县域律师的发展创造条件。各级司法行政机关应加大对县域律师事务所发展的扶持力度，组织和动员市区的律师事务所和律师，对基础薄弱的县进行对口帮扶；县域律师管理部门应变管理为服务，加大对县域律师业务的宣传力度，使机关、团体、广大群众在处理法律事务时能想着律师、依靠律师、支持律师工作；县级司法行政管理机关应积极推荐本地优秀律师担任人大代表、政协委员，扩大律师参政议政的人员比例，提升律师的政治地位；县域律师管理部门和律师事务所应通过广播、电视、报刊等新闻媒体宣传律师中的先进典型、成功案例，扩大律师的宣传面，此外，还可以通过开展一些公益活动来扩大律师的影响。
（二）拓展县域律师业务领域，规范服务行为。目前，县域律师的服务领域不宽，绝大部分的县内招投标活动、重点工程项目、政府采购及高层行政决策都没有律师参与。就法律服务的形式来看，县域律师还都局限在诉讼领域，对诸如外贸、投资及大型项目的运作等非诉讼领域，也没有律师的参与。律师作为推进县域经济发展的重要法律服务力量，必须拓宽服务领域，司法行政机关应推动律师担任政府法律顾问的工作，促成或引导律师主动参与政府重大的行政、经济决策及规范性文件的草拟，促进政府依法行政；县域律师事务所应围绕本地域特色经济开展法律服务，主动参与重大项目招商引资、发展非公有制经济、完善公共服务设施建设等方面工作，为区域经济发展把好法律关；县域律师应及时把握县域群众的法律需求动向，关注群众生产、生活中的热点、难点问题，通过诉讼或非诉讼等服务方式，认真细致地为群众提供高效优质的法律服务，促进县域经济发展。县域律师要站稳法律服务市场，拓展法律服务领域，还必须规范自己的服务行为，增强综合素质，提高执业技能和执业水平，改善法律服务手段，使律师服务适应县域经济发展的要求。
（三）加强对县域律师的培训，合理引导县域律师进行倾向性的专业分工。我国正处于社会转型时期，法律法规的立、修、废工作相当频繁，如果不重视对新法的学习就会跟不上时代的步伐。县域律师事务所应立足现在，着眼未来，加强对律师的培训，律师事务所尤其要主动，律师事务所应结合最新国家立法，有计划地选派律师对某专门服务领域的法律事务进行学习。通过的学习和培训，提升律师事务所及律师的专业化程度。县域律师事务所虽暂时尚无法实现专业化的详细分工，但在一个律师事务所的内部可以根据每个律师的基本情况，进行倾向性的分工，也就是律师事务所可根据所里的业务需要，先确定几个相关的服务领域专业，根据律师的特长，合理的配置特长律师负责该专业领域的研究，平时让他们相对多的抽时间去研究该服务领域的法律实务，但也可以办理其他服务领域的案件，实际就是选出几个专业服务领域的领军律师，去带动全所律师业务素质的综合提高，通过这种倾向性专业分工，带动县域律师业务素质的提高。同时，县域律师管理部门和律师事务所应采取优惠措施，加强对新律师、年轻律师的培养和帮扶，吸引法律人才，扩充县域律师队伍，使县域律师的发展后继有人；
（四）建立分工协作的办案机制，打造良好的县域律师团队。目前县域律师仍处在每个律师单打独斗，小作坊式的，什么案子都办的初级的服务形式。合伙人既是所有者，又是管理者，同时还是员工。这三种角色集于一身，其实质就是个体户。律师自己找案，自己办案，自己收费，出了乱子也由自己负责。这样的管理体制，严重制约县域律师的发展，要实现县域律师的跨越式发展，律师事务所应建立科学的分工协作机制，打造县域律师服务团队尤为重要，只有集中广大的律师的集体智慧，才能共度难关共谋发展。
（五）以新农村建设为契机，加快县域律师的发展。党的十六届五中全会，吹响了建设社会主义新农村的号角，中共中央国务院（2007）1号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了建设社会主义新农村的具体举措，建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村需要律师提供法律服务，同时新农村的建设也反过来会促进县域律师业的发展，新农村建设给律师业的发展带来了现实的、长远的、潜在的发展机遇，决定了县域律师可以大有作为。首先，应认真学习中共中央、国务院关于新农村建设的意见，领会其精神实质，增强使命感、责任感、紧迫感，积极投身新农村建设服务；其次，应抓住抓住农业和农村中存在的突出问题提供服务，当前应着力在稳定和完善农村土地承包经营制度，农民工合法权益保护，农村土地征收补偿，发展农村专业合作社，发展现代农业，村民自治，普法教育等方面提供服务；再次，在服务形式上，除积极做好正常的诉讼、仲裁、调解、代理工作之外，应加强同当地党委政府的联系，争取担任乡政府、村委会，专业合作社的法律顾问，增强律师的服务功能。
（六）规范县域法律服务市场，为县域律师创造良好的执业环境。当前，在县域法律服务市场中，除县域执业律师外，还有法律援助中心律师、乡镇基层法律服务所的法律工作者，这些人中成员复杂，有的是公务员，有的是聘用人员，有的机构和人员在县城而不是在乡镇，在服务范围、服务空间、收费方式方面和律师相比没有什么区别，但是同律师相比，他们存在服务质量低劣、收费混乱、冒充律师的名义执业、无证执业、乱立招牌等诸多方面的问题，严重的损坏和败坏了县城律师的执业声誉和社会公信力，给律师业的发展带来很大的负面影响，如果不从根本上加以整顿治理规范，必定会影响县域律师的发展。因此，司法行政机关，应从从制度入手，在市场准入、服务范围和空间、收费方式及标准上进一步规范县域法律服务市场，为县域律师创造良好的执业环境。
（七）县域律师事务所应加强管理，建立各项保险机制，解决律师的后顾之忧。县域律师事务所要完善各项规章制度，改革律师事务所现有的管理机制，运行机制，分配机制等，学会用制度去科学管理律师事务所。县域律师事务所的合伙人要有发展眼光，不能只顾眼前利益，吃光分净，必须落实律师的养老、医疗、执业保险，解决律师的后顾之忧；县域律师事务所应认真制定一个科学的远景目标，加强律师事务所文化和品牌建设，提升律师服务的竞争实力。

参考文献
① 池方景 ：《WTO背景下，我国县域律师事务所面临的挑战和对策》 载《第四届中国律师论坛·百篇优秀论集》中国政法大学2004年出版。
② 陈会领：《对县域律师服务新农村建设的思考》载山东省律师网2006年12月29日。
③ 中共中央国务院（2007）1号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。
④ 安徽省司法厅《关于促进我省县域律师工作发展的意见》。



论减刑的法律性质

王能干

一、减刑的概念及其特征
刑法第七十八条规定：“被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在执行期间，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现的，或者有立功表现的，可以减刑；有重大立功表现之一的，应当减刑。”据此，刑法上所说的减刑是指被判处一定刑罚措施的犯罪分子，如果在执行期间，符合一定的法律条件，就可以给予刑罚种类的变更，或者刑期的缩短。减刑有以下五个方面的特征：
1.减刑的对象是正处在刑罚执行期间的罪犯。这一点是区分减刑与量刑制度的根本所在。同为立功表现，如果是出现在侦查、起诉、审判阶段，则可以作为一项量刑制度，对犯罪嫌疑人予以从轻或者减轻处罚；而在执行阶段有立功表现，则只能作为一项减刑的前提行为，从而引起减免刑罚的结果。
2.减刑针对的是判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的罪犯。判处管制、拘役、有期徒刑以及无期徒刑的罪犯之间的共同点，就是他们所判处的刑罚均是自由刑，而自由刑的轻重是以刑期的长短来确定的。如果有期限，则在此期限内予以减免，如果没有期限，则通过法定程序裁定一个确定的刑期。
3.对于被判处无期徒刑的罪犯，其减刑的内容是刑种的变更，即从无期徒刑向有期徒刑的变更；而对于判处管制、拘役及有期徒刑的罪犯而言，其减刑的内容则是刑期的缩短。
4.对于减刑的适用，必须符合法律规定的条件。也就是说，当罪犯具有法律规定的某种行为时，才有可能或者必须提起减刑的程序。
5.减刑既包含实体法上的内容，即对刑罚的运用，涉及到刑事责任的问题，也具有程序法上的内容，即根据特定的程序进行处置。
二、减刑的适用范围
关于减刑的适用范围，笔者认为，就中国的刑法而言，目前所说的减刑主要针对的是少数几种自由刑的减免，尚未涉及权利刑、财产刑、生命刑的减免。需要注意的是，死缓两年期满后的处理方法及附加刑是否适用减刑制度。
1.死缓两年期满后的处理不应属于减刑范畴
死刑缓期两年执行（下称死缓）在两年期满后减为有期徒刑或者无期徒刑的处理方法，笔者认为，不应当列入我们所要探讨的减刑之中。理由是：
第一，死缓在两年期满后减为有期徒刑或者无期徒刑的处理方法，是刑法规定的必然处理方式之一。死缓即生命刑的缓期执行，“实际上指死刑缓期执行的执行，核心内容是死缓考察的执行。” （马克昌主编：《刑罚通论》，武汉大学出版社1999年版，第532页。）死缓并不是独立的刑种，它是死刑的一种执行方式。两年的考验期，是否有故意犯罪，是是否执行死刑的标准。而没有故意犯罪，两年期满后，根据其表现，减为无期徒刑或者相应刑期的有期徒刑，则是法律规定的必然结果。而我们要探讨的减刑，虽然在服刑罪犯具有重大立功表现时，减刑是应当的，但是，在大多数情况下，是否应当裁定减刑，减刑的幅度是多少，却是或然的。
第二，判处死缓的罪犯，在两年期满后被减为无期徒刑或者有期徒刑的，自此以后的减刑问题，则与我们所探讨的减刑是一致的。这一点可以依据最高人民法院1997年10月28日颁布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第九条的规定得到证明，“根据刑法第五十条的规定，死刑缓期执行罪犯在死刑缓期执行期间，如果没有故意犯罪，二年期满以后，减为无期徒刑；如果确有重大立功表现，二年期满以后，减为十五年以上二十年以下有期徒刑、对死刑缓期执行罪犯经过一次或几次减刑后，其实际执行的刑期，不得少于十二年（不含死刑缓期执行的二年）”。当然，判处死缓的罪犯在两年期满后减为无期徒刑，与第一次判决即为无期徒刑的罪犯在实际执行的最少刑期上还是有所差别的，前者为不得少于十二年（不含死刑缓刑执行的二年），后者根据刑法第七十八的规定为不得少于十年。
2.附加刑一般不应适用减刑
通过以上分析，似乎可以得出一个结论，减刑的性质是对刑罚的减免，而又不包括一切刑罚的减免，那么刑法为什么不规定一个统一的减刑制度，将所有刑罚在执行过程中的减免都涵盖进去呢？笔者认为，基于刑法主要是规定犯罪与刑罚的法律，而有些刑罚种类的变更，在某种程度上，对罪犯执行刑罚的影响力并不是很大，或者说，对解决犯罪人的刑事责任问题没有多大的影响力。虽然罚金和没收财产都具有刑事惩罚的性质，但却远没有判处自由刑的刑罚那么严厉。同时，根据刑法的规定，附加刑也要比主刑的适用范围窄，这一特征证明了主刑在适用上的广泛性，附加刑中除了剥夺政治权利是有一定的期限，罚金可以分期限缴纳以外，其他的刑种基本上是一次执行完毕的。对于一次性就可以执行完毕的刑罚，再因为特定的法律条件，在极短的时间内予以减免，既显得不合情理，也显得法院的判决不够严肃。因此，对于期限性不明显的刑罚以及威慑力本来就不是很强的刑罚，比如缓刑，制定减刑制度，就会失去刑法的威慑功能和教育功能。
三、减刑的法律性质
刑法规定减刑的条文较少，而刑事诉讼法则对减刑的程序以及减刑的幅度、限制性条件等规定了较大的篇幅。据此，有学者认为，减刑是程序法上的制度。笔者认为，虽然刑事诉讼法规定了很多减刑的内容，但减刑制度却主要是一项实体法上的制度，程序法只是实现其目的的手段。
首先，刑罚的目的是追究犯罪分子的刑事责任。虽然刑事责任和刑罚有所区别，但是，减刑作为一项刑罚制度，其主要内容是减免罪犯的刑罚。而刑罚的减免，也就体现了罪犯的刑事责任得到了相应的减免。与罪犯的刑事责任直接相关的法律应当属于实体法的范畴，而在刑事法律里，程序法是通过规定不同的程序，来实现追究罪犯的刑事责任这一目的的。因此，从这个角度来说，减刑应当主要是一项实体法上的制度。
其次，刑罚的实质内容是以刑罚的彻底执行来实现的。刑罚能否得到执行，以及刑罚执行的效果如何，直接决定了刑罚的功效。无论是哪种刑法类型的国家，都不应忽视刑罚的功能。刑罚过轻，达不到对犯罪分子的震慑作用；刑罚过重，虽然在短时间内会遏制犯罪的高发态势，但是，过于严苛的刑罚只会导致公民对法律的敌视，从而出现更加猛烈的犯罪浪潮。“刑罚本身是一种恶，每一种刑罚都具有强制之恶，痛苦之恶，恐惧之恶，错误控告之恶和衍化之恶。因此，立法者在规定刑罚的时候，应当时刻注意这种恶的代价，不应当规定和适用滥用之刑，无效之刑和过分之刑，昂贵之刑。” （张智辉：《论刑法理性》，《中国法学》2005年第1期。）正因为如此，减刑制度可以作为刑罚制度在某种程度上不尽合理的补充，对于在刑罚执行期间改造表现良好，有悔罪表现或者立功表现的罪犯，给予一定的刑罚的减免，既具有合理性，也具有功利性。中国的减刑制度，古已有之。如“唐代为加强狱政监督，进一步完善了录囚（又称虑囚）制度。自唐高祖武德元年（公元618年）亲录囚徒始，历代相袭，变为常制。贞观年间，太宗李世民每视朝，亲录囚徒，以致数额多达二三百人。凡经录囚之后，犯人有罪多得减轻处罚。”（曾宪义主编：《中国法制史》，北京大学出版社2000年版，第178页。） 大多数情况下，减刑制度的存在就是为了对刑罚制度的某些缺陷予以直接或者间接的修正与补充，而这种对刑罚制度予以完善的法律制度理所当然的应当包括在实体法的范畴之内。就我国的刑事法律之规定来说，刑法主要规定的就是减刑的实质问题，如哪种刑罚类型可以减刑，什么情况下可以减刑，减刑的幅度又有哪些要求等等，而刑事诉讼法仅仅规定了减刑实现的程序等内容，从这个角度来说，减刑制度主要是一项刑事实体法上的制度。
再次，减刑是在刑罚执行中因为出现了法律规定的事实，而对需要执行的刑罚予以减免。关于这一点，最容易引起误解。有些学者据此认为，减刑制度的存在，冲击了法院的审判权，甚至是对法院司法独立的限制。其实，罪犯在服刑期间因特定表现获得减刑与罪犯触犯了刑法应当受到惩处的根本性质是一致的，即由于出现了法定的事实，而出现了对其刑事责任进行追究的结果。一种是积极的后果，即减免其刑罚，一种是消极的后果，即决定其刑罚。引起上述后果的法定事实，一种是积极的行为，即罪犯的积极悔改行为或者立功行为，一种则是消极的行为，即对社会具有严重危害性的犯罪行为。没有后一种行为即犯罪行为就没有刑罚，没有刑罚就没有减刑的存在。只有犯罪行为与刑罚均存在的情况下，减刑制度才有存在的意义。所以说，减刑制度与罪犯的犯罪行为是密不可分的，任何时候，对罪犯在服刑期间的减刑都应当考虑其最初所犯下的罪行。
最后，程序法特别是诉讼法，其主要内容是依据特定程序来进行的。如刑事诉讼程序，“是指进行刑事诉讼活动所遵循和依据的顺序、程式、方法和步骤。刑事诉讼是国家解决被追诉者刑事责任问题的活动，是一种具有特定内容、要求和形式的活动。” （宋英辉、李忠诚主编：《刑事程序法功能研究》，中国人民大学出版社2004年版，第1页。）刑事诉讼不仅仅具有特定的内容、要求和形式，并且刑事诉讼还具有特定的内涵。如刑事诉讼由控诉、辩护、裁判三方组成。反过来看减刑制度，虽然作为一种程序而言，减刑的裁判是由人民法院来进行的，但是，在减刑程序里面，控诉方显然是不存在的。因为减刑的提起，不是因为犯罪行为，而是因为罪犯在服刑期间的积极改造行为或者立功行为，不存在确定或者加重其刑事责任的问题，也就毋须控诉方的出现。当然没有控诉方，辩护方的存在也就失去了意义。按照严格意义上的规定，减刑程序就不是诉讼程序，而只能作为一种特殊类型的程序。
综上所述，减刑制度主要与减免罪犯的刑事责任相关，应当主要是一项刑法上的制度。