公正执法面临的问题及对策

刘 辉


依法治国已经成为我们的基本国策，要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法和守法四个方面齐头并进，缺一不可。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必纠却不尽如人意。有法不依，执法不严，违法不纠的现象在一些地区、一些部门还相当严重，这种现象的存在将严重影响依法治国方略的实施。我们必须对其进行研究和探索，找出存在的问题，提出解决的办法，保证有法必依、执法必严和违法必纠落到实处。基于此，本文将对公正执法面临的问题及解决的对策加以探讨。
一、公正执法中存在的问题
执法指的是一定的国家机关按照法律、法规和规章赋予的权限将国家立法机关制定的法律规范付诸实施的活动。包括行政机关、司法机关的职务活动均属于执法的范畴。建立社会主义法治国家固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。法律制定颁布后，能否得到执行是社会主义法治国家能否建立的关建。现行法律的执法就面临严重的问题。首先是以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法机关不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权力，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款、乱收费，擅自越权执法。其次是执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有持无恐，不缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。再次，违法者得不到应有的制裁，丧失了法律的权威。目前由于执法力度不够，执法环境较差，使得违法者得不到应有的制裁。案件久拖不决，致使民事纠纷案件激化为刑事案件。一些执法部门，对自已有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自已没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，判决的执行工作阻力重重。有的判决涉及“三角债”问题而难以执行；有的当事人自持靠山强硬，拒不执行；还有的无理取闹，抗拒执行，甚至殴打执行法警。
二、影响公正执法的原因
存在上述问题的原因，有历史背景，也有现实基础，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）立法滞后且法条过于原则
我国已加入WTO，要建立社会主义市场经济，如此必须建立一套即适用WTO运行规则，又符合社会主义市场经济需要的法律体系。但从我国的立法实际看，过去总是注重成熟一个，制定一个，忽视了超前立法在社会中的导向作用，造成了立法活动相对于经济发展的相对滞后的状态。由于法律不能及时出台，不能产生规范和调整作用。尤其是当不良社会关系已趋于定型，再用法律禁止，难免造成法不责众的现象。同时，由于立法滞后造成一些经济领域长时间无法可依，只好比照某些法律条款，甚至依靠政策精神，严重影响了公正执法的效率。而一些已颁布执行的法律，条款也过于原则，操作性不强，达不到预期的实际效果，成为一纸空文。
（二）执法条件落后，执法人员素质不高
执法人员的职业道德水平不高，到执法机关办事常遇到“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象；还有的执法人员素质低下，贪图享乐，吃请受贿。为一些违法者逃脱法律的制裁，成了金钱和人情的俘虏，滥用职权，徇私枉法。
执法人员的业务素质与市场经济的要求相去甚远。一是部分执法人员文化程度不高，尤其是基层执法机构人员表现更为突出。其中具有大专以上文化程度的只占少数，法律专业毕业的人员更少。二是执法队伍的知识结构不合理。在社会主义市场经济建立的过程中，经济纠纷大量出现，要求执法人员不仅要懂法律，还要懂经济、懂外语。而实际懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少。三是随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁，社会经济关系日趋复杂，违法犯罪手段也更加先进和隐秘，要求执法人员有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技能还有相当差距。
执法条件也有很大的局限性。有的执法机构执法人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，雇用非公务员执法的情况比比皆是。使用这些业务不精通，素质不高，责任心不强的人员，不可能提高执法效益。有的执法机关经费紧缺，执法人员的工资都不能如期发放，调查差旅费由个人垫支，办案经费不能保障，办案很难及时到位。有的执法机关办公条件落后，在外执法靠借其他单位的车辆，办理业务没有采用先进设备，难以适用办案要求。
（三）现行司法体制存在的局限性
司法机关的人权、财权受制于地方政府，尤其是在经济纠纷案件的具体执法中，下级司法机关不得不考虑本地利益，因为这与自身的经费来源息息相关，也不得不考虑当地领导的指令。有的地方领导从本地利益出发，专断行事，以权压法，阻挠公正执法活动，致使有些执法人员偏袒本地当事人，排斥外地人，因此而作出不公正的裁决。
（四）法律监督机制运行不畅
一是监督法律、法规不健全。市场经济是法治经济，这就要规范经济活动，把一切经济活动纳入法制轨道，使其法制化，规范化，充分发挥法律监督的作用。但目前关于法律监督的有关规定不全面，比较分散、抽象、原则，至今，还没有制定监督法来明确规定法律监督的体系、方式、实施保证措施等，致使监督不力。
二是法律监督比较单一。人大具有崇高的法律地位，但在实际中没有得到充分的体现。其监督方式是听取报告和检查，缺少强有力的手段监督行政机关和司法机关的执法活动，因此制约能力不强，难以发挥应有的监督作用。
三是法律监督意识有待提高。人大作为国家权力机关，在我国法律监督体系中处于核心地位，具有最高权威。几年来，人大代表的组成人员中，素质素质逐年提高，但总体水平还远远达不到依法治国的要求，与自身所负的人大代表的重任还有一定的差距。由于素质不高，法律监督意识不强，致使工作成效低，致使监督不力。
三、公正执法的对策
（一）在确保立法质量的基础上，加快立法速度。
为适应市场经济发展的需要，立法滞后的状况必须彻底改变，可采用多种立法方式。第一，充分发挥中央和地方的积极性。由于全国人大常委会立法任务繁重，许多法律不能及时制定出来，首先需要加快中央立法步伐，加强地方立法速度，以适应新形势的要求。同时坚持地方立法不得与宪法、法律和行政法规相抵触的总原则。第二，联合立法。改变过去由一个部门起草立法的情况，可以实行由享有立法权的各有关部门联合草拟，共同审议，也可由中央和地方联合起草法律，这样既考虑国家整体利益，又照顾各地的实际情况，提高适用性和操作性。第三，借鉴国外经验，要大胆地借鉴资本主义市场经济立法成果，为我所用，加快立法，建立社会主义市场经济的法律框架。第四，提高立法质量，增强法律的可操作性。法律条文具有较高的严密性和规范性，要用清楚的、具体的、严谨规范的法律语言来规定人们的行为和法律后果，只明确表述规范性内容，才便于正确地执行。同时还应及时制定配套法规，以保证法律的有效落实，否则难以落实。要建立专门审查机构，及时对地方法规对进行审查，避免矛盾和冲突，严格实行备案审查制度和违法撤销制度，定期编纂和清理法律、法规。
（二）加强执法队伍建设，提高执法水平
一是加强执法人员的思想政治教育。执法队伍的素质高低，执法水平的优劣，是关系到法律能否落实的关键环节，要采取多种手段和途径，提高执法人员的水平。要以江泽民“三个代表”思想为指导，培养热爱党、热爱祖国、热爱社会主义、热爱人民的执法人员。保证在执法中，廉洁奉公，不徇私情，秉公办案，做到定性准确，量刑适当；要把思想政治教育定期化，制度化，由专人负责，常抓不懈。通过思想政治教育，培养典型，以点带面，全面提高。
二是建立执法责任追究和奖惩机制。一要建立个人执法档案，对严格执法、忠于职责、出色完成执法任务的人员要给予奖励，对执法不严、执法犯法、徇私枉法者，进行严肃惩处，并将处理情况载入档案，晋级增资、提拔重用等都要与之挂钩。要建立错案追究制度，从立案、侦查、审理到执行，都要实行专人负责制，出现错案，一追到底，决不姑息，该奖则奖，该罚则罚。
三是提高执法人员的业务素质。要加强法律学科教育，非法律专业的学生也应增设法律选修课。适当提高执法人员的待遇，以吸引优秀大学生从事执法工作。要把住执法人员的入口关，同时定期进行考核，考核不合格的，坚决调离执法机关。
（三）推进司法制度改革
首先，为适应社会主义市场经济的要求，要彻底改变司法体制条块分割的局面，变块块领导为条式领导。保证司法独立，不受块块领导的干预。形成执法人员唯一职责就是执行法律，依法办事的共识。
其次，把司法干部人事管理体制的改革同领导体制改革统一起来，实行司法干部的归口管理，不再归地方组织部门管理。
再次，要改革司法经费体制。实行司法经费单列，由中央财政统一拨出，系统内逐一下达，保证办案经费和改善装备，独立于当地政府，解决影响司法机关独立执法的行政权力障碍。
（四）强化法律监督机制
应强化权力机关的监督职能。人大及常委会的立法任务繁重，法律监督的力量不足。为此有必要把法律委员会分设立法委员会和监督委员会，专门进行法律执行的监督工作，辅助人大常委会行使法律监督权，对司法活动和行政执法活动实行法律监督，借鉴西方质询制度的经验，定期召开监督委员会对执法机关的质询和答复，监督本阶段的执法活动，纠正违法行为，制约执法行为的随意性；建立定期执法检查制度，由法律监督委员会定期组织执法检查，翻阅案卷，听取报告，审查执法情况，发现执法问题，督促限期纠正，维护执法权威。
到上世纪末，我们初步建立了社会主义法律体系，这在世界立法史上已经形成了辉煌的一页，与之相应的执法工作也不断前进。进入二十世纪，我们的国势空前强盛，市场经济稳步推进，改革开放不断深入，足球出线，申奥成功，加入世贸，更加鼓舞了建设社会主义市场经济的信心和决心。虽然当前我们在立法和执法的质量上，时间上，人员的素质上，与发达国家还有一定的差距，但是只要我们坚持依法治国的方略，按照江泽民“三个代表”的思想要求，与时俱进，开拓进取，一定能够使公正执法落到实处，实现社会主义法治国家的目标。


关于“道德银行”的实践与思考
——兼对浙工大之江学院“道德银行”的个案分析

张维璋


【内容摘要】　本文以浙江工业大学之江学院实践“道德银行”为个案，从儒家学说、伦理学、市场经济学、马克思主义道德等学说入手，用以证明“道德银行”创立的理论及实践基础，同时求证了其在具体操作上的可行性等相关命题。
【关 键 词】　道德银行 之江学院 道德伦理 功利与非功利

道德，被国人看重，也被国人遗忘。
中国有着悠远不断的道德发展史，中国人也因古老的伦理道德文化而被赞为“东方礼仪之邦”，对于道德领域的思考一直是中国儒家文化的血脉所在。老子的《道德经》的主旨就是言“道”言“德”，“道”与“德”无疑是老子哲学的核心范畴。然而，中国儒家的道德，长期被统治者当成是实现社会整合和社会教化的基本手段，以至后来，经过“独尊儒术”的形式革命和宋明理学兼容丛林法则的努力，中国的道德逐渐流变为一种单纯的社会教化手段，最后中国传统道德终于步入封建旮旯——吃人的礼教。
马克思把道德定义为“一定社会的价值规范总和”，从这一说法分析，“道德”自有其物质基础，而不单纯是精神领域的产物。因而“道德”的内涵有了拓展，外延也更加辽阔。
然而，道德在当前市场经济条件下的现状却不为乐见。首先，大多数人对于社会主义道德概念的界定也有着莫衷一是的懵懂，对于道德行为的出发点也有着“动机论”和“目的（结果）论”的差异。其次，它被排除在市场利益与条规制度之外，成为号召型的、政治性的“道德任务”与“道德政治”。再者，对于道德实施的制度性探索甚少，在理论上的支持更是不足，操作性极差。道德建设的任务艰巨且紧迫。
“道德银行”这一探索性机制的提出与实践，并以此为契机引起的争论，对于道德的重新定位及社会道德建设、对于大众提高对道德的重视都不无裨益。这也正是该实践近期引起社会关注的主要原因。
一 “道德银行”实践回顾
道德银行”在中国的产生不是突然的，追踪它的来龙去脉，或许会有助于对“道德银行”有一个更为立体的了解。
1.1“时间银行”的渊源与衍变
英国当代著名政治学者安东尼·吉登斯在《第三条道路》一书第三章《国家与公民社会》中介绍了20世纪80年代以来流行于美国和日本许多城市的“服务信用”：“参加慈善工作的志愿者可以从别的志愿者那里得到以时间为单位的‘报酬’。一套计算机系统登记着每一‘时间-货币’(time-dollar)的收支情况并且定期向参与者提供结算表。‘时间－货币’是免税的，并且可以积累起来以支付保健以及其他医疗卫生服务的费用，包括降低健康保险的成本。‘纽约时间－货币协会’正在创建一个就业机构，它将为人民提供工作、培训和获得帮助的机会。”
实际上，早在19世纪欧美空想社会主义者对未来社会的设计中，就出现过这种代替货币的劳动交换形式，比如德国社会主义者魏特林在《和谐与自由的保证》一书中所设计的“交易簿”，就用来记载劳动者的“劳动小时”以此来交换所有生活用品和服务。当然，那是空想社会中普遍的、强制性的制度，本来不具有什么道德性。事实证明，这样的制度至少在现在这个历史阶段是不可能在全民中推行的。但是，事实也证明，这样的制度在人类少数志愿群体中，在一些特定的劳动交换范围内是可以实现的。
我国的“时间银行”最早应该是由上海虹口区提篮桥街道借鉴国外的方式于1995年开设的。当时，该街道居委会创立的这种存取时间的银行，主要是针对老年人的养老办法与服务。在双方自愿的前提下，将志愿者为老人提供服务的时间累计储存起来，当志愿者进入老年或生活难以自理时，再由其他志愿者为其提供同等时间的志愿服务，用爱心和行动实现“我为人人、人人为我”的目标。“时间储蓄”以协议形式考核，居委会每月检查一次，街道半年“签证”一次。
之后，这种以社区为单位的“助老时间银行”迅速在上海市推广，并逐渐发展到太原、南京、广州、哈尔滨等地。
2001年3月5日，中国青年志愿者服务时间储蓄制度启动。将在深圳、上海、青岛等少数城市已有8000多万人次进行了40多亿小时的志愿服务的成功经验全面推广。倡导把向社会提供的无偿服务的时间“攒”起来，到年迈或失去劳动能力时可以优先享受同等时间的志愿服务。
在推广与发展的过程当中，时间银行存取的内容也不断丰富与充实。服务的对象不仅限于老年人，同时兼顾了伤残军人、困难家庭以及社会公益事业。服务范围也进一步扩大，不再限于社区生活，而迈向了社会。
“时间银行”坚持以时间为计算单位进行“劳动交换”，但它不是一种普遍的交换，不是志愿服务的人与服务对象之间具有“回报”性质的劳动交换，而是志愿者群体内部 (志愿者之间，可能是几代志愿者之间)的一种约定的生活方式。他们手中持有的所谓“特殊储蓄”，“时间币”（time-dollar），在市场上向普通的任何人是换不来任何东西的。它只是一个志愿人群中，人们相互认可的一种服务约定，是一批愿意这样生活的人们之间相互扶助、相互肯定、相互给予激励的一种方式。因此，既不存在志愿服务和服务对象之间的所谓“公平”，也不存在对道德纯洁性的损害。
1.2“道德银行”的实践与发展
2001年11月26日湖南长沙市岳麓区望月湖社区推出了第一家“道德银行”，它作为社区志愿者协会下属的一个载体，导入银行运作理念，以协会制度形式规范和保障志愿服务者可以获得社会志愿服务回报。这是全国首次提出“道德银行”的概念。　　
其后，湖南株洲团市委创立的青少年“道德银行”、郑州市青年志愿者协会创办的郑州市青少年“道德银行”、苏州市沧浪区葑门街道创办的社会公益道德银行、吉林长春市朝阳区南湖社区、山东烟台莱山区万光小区等社区道德银行，如雨后春笋般拔地而起，遍地开花。
根据道德银行实践的范围与载体，大致可以分为三类：
1）社区型
指在社区活动实施、一般以社区活动为评估对象的道德银行。起源较早，目前数量较多，与传统的时间银行一脉相承，有许多类似之处。
2）校园型
指在校园内实施的道德银行制度。如浙江工业大学之江学院创办的“道德银行”就在此列。
3）其他类型
指其他渠道或载体创办的、服务对象不特定的“道德银行”。如星辰在线网站开辟了“网上道德银行”专题，以网络为载体开展道德银行活动等。
“道德银行”与“时间银行”有一定联系，却又有自身的特点：
（1）更加制度化和强调监督机制。根据《郑州市青少年道德银行管理办法》规定：储户每年至少保证存入48小时志愿服务时间，接受有关协会的指派提供相应的、力所能及的志愿服务；其服务对象是需要获得帮助的社会低收入群体和公益项目，以及提供了志愿服务的志愿服务者；志愿者的服务时间由银行、被服务者、志愿者三方共同认可，在储蓄卡上作记录，方可存入道德银行……
（2）服务项目更加丰富众多。 苏州市沧浪区葑门街道的社会公益道德银行经营的主要项目是家政、家教服务、医疗服务、技术服务、公益活动（帮老助残、植绿护绿、科技、卫生等）、帮困服务和确认的其他业务项目。明显多于时间银行。
（3）进一步确认道德的回报机制，将道德权利与道德义务统一起来。认为道德主体在履行了一定的道德义务之后，客观上应该给予相应的回报，“道德银行”就是为这种公正的奉献与回报提供保障。
（4）导入道德评价因素，不在纯粹以时间为计算单位。一些道德银行引入了道德评价体系，不同行为被赋役不同分值。浙江工业大学之江学院道德银行则采用了“道德币”的形式。
不管是时间银行或是道德银行，自身的发展都随着社会生产力的不断进步，社会文明的前进而发生着变化。我们必须不断的深入相关的理论研究，迎头赶上不断更新的道德变化至关重要。
二 “道德银行”概念及相关涵义诠释
对“道德银行”的讨论，首先当然要对其内涵与外延有一个清晰的界定，同时理清道德与伦理、经济学等相关学科之间的依存影响关系；再在道德的纵向发展上，对儒家思想及当前的道德体制现状作一个简单的涂描，以利于整个脉络的继承与明晰。
2.1道德的涵义
《现代汉语词典》（第3版修订本）对于道德（morality）词条的解释是“意识形态之一，是人们共同生活及其行为的准则和规范。道德通过社会的或一定阶级的舆论对社会生活起约束作用。”当然，这只是一个较为笼统正式的定义。
在原始社会中，某些习俗以及行为方式，逐渐被认为要比其他的习俗和行为方式更为重要，原因在于这些习俗和行为方式直接影响到该部落全体成员的生命和幸福，或者因为它们间接影响到该部落的安全、食物供应和全体成员的舒适问题。在大多数社会中，“说实话”和“不撒谎”，“信守诺言”和“不违背诺言”，“对他人不要残忍”，“保护老弱病残”，“尊敬父母”等等行为，都已经形成为习惯，而且是普遍的习惯，它们就渐渐被视作不仅仅是简单的风俗习惯，而且是道德。
道德一词在汉文中最早是分开使用的。中国商朝的甲骨文中已有“德”字。西周初年的大盂鼎铭文的“德”字，是按礼法行事有所得的意思。《老子》一书中有“是以万物莫不尊道而贵德”的命题。在《荀子·劝学》中“道”与“德”二字始连用，“故学至乎礼而止矣。夫是之谓道德之极”。中国古代的道德概念，即包含道德规范，也包含个人品性修养之义。
在中国古代，道德是人们互谅互让的一个主动协调方式，是人们为实现整体利益和长远利益而协调的唯一现实道路。正是在这个意义上，中国儒家把家庭伦理作为一个具有普遍意义的隐喻：代表的是个人生存状况不仅是取决于单纯物质利益的实现，而且更在于非物质利益的到位，人与人之间的真诚关怀也是人生幸福不可或缺的。道德要求的“利群和利他”不是一种个人物质利益的无意义牺牲，而是实现整体利益和长远利益不可回避唯一理性选择，个人生存状况的改善，有赖于整体利益和长远利益的良好实现。
马克思主义的唯物史观，正确地揭示了道德的真正起源，认为道德是在人类社会的一定生产方式或经济关系中产生的，它受着人们的物质生活条件也就是经济关系的制约，并随着社会经济关系的变革而发生变化。这个定义强调了“道德”最重要的两个特点：1、道德主要是规范，是义务，是约束性的，协调性的；2、道德是调整人与他人，个人与社会之间关系的规范，而不是自我安身立命的追求。虽然价值与义务很有关系，但我们要谨慎地使价值不直接混同于道德义务。不过，上述定义也有一些问题：它没有使“道德”与法律、与习俗明确区别开来，说“总和”也有些不妥，因此，我们不如把它调整为：“道德是有关善恶正邪的，调整人与他人及个人与社会之间关系的行为规范的体系。”现在有这一定义我们也就足敷应用。
历史上的道德相比，现代社会的道德接近于是一个最小的同心圆。这一“道德底线”也可以说是社会的基准线，水平线。法律最终是必须以道德正义为根基的，法律要得以顺利实行也必须依赖于人们道德观念的支持，何况还有许多在法律之外、却仍然是社会之内的问题。生活在一个共同体内的人们必须在这些基本问题上达成基本的道德共识，否则，谁都不会生活得舒服，人们会感到在互相妨碍，互相掣肘，于是就会有高尚者的逃避（虽然这越来越难），和卑鄙者的横行，甚至老实人也铤而走险。
普遍主义的道德要行之有效是需要建立在人们的共识基础上的，现代平等多元化的社会则使人们趋向于形成一个最小的共识圈。正是在这个意义上，我们会谈论乃至赞同今天道德规范的内容几乎就接近于法律，遵守法律几乎就等同于遵守道德。