行政审判的过程实质上是对行政机关的管理活动进行评价、规范和引导的过程，对其负面的行政行为起到警戒和抑制作用，促进依法行政，提高政府运用法治思维和法治方式治理社会，引领法制建设。其中，行政判决制度作为整个行政审判的核心一环，对树立行政执法规则、促进民众对司法权威的信心，具有直接的作用。而在行政审判实践中，行政判决制度未能充分发挥功能，其面临着诸多问题。


一、行政判决制度的一些问题


（一）过分注重行政诉讼协调而忽视判决


1．出于功利的考虑致使规则让位于利益。一是行政机关主动寻求协调解决。行政机关在行政责任追究形成的“倒逼”机制下，往往害怕败诉，主动要求法院协调解决。二是行政相对人现实化的利益考量。一些行政案件原告诉讼目的是为了解决实际问题，只要法院协调达到相应预期目的，当事人就不再深究。


2．外部机制对行政诉讼审判的影响。一是受诉调对接机制的影响。法院与行政机关建立多种协调机制，力求行政案件的协调解决。二是受涉诉信访维稳工作机制影响。一些敏感性、群体性的行政案件，如计划生育、乱收费乱罚款、城市拆迁等案件，存在信访维稳风险。法院、法官担心导致涉诉信访，因此把案件协调作为首要选择。


3．各类考核对行政判决制度的影响。一是法院内部考核的影响。行政案件协调撤诉率、上诉率等行政审判考核的重要指标，缺乏“限度”约束，直接影响对法院、法官的考核绩效和工作评价，促使法院、法官偏好通过协调促成和解。二是外部考核对法院的影响。有的地方党委和政府受到不良政绩观的影响，单纯为了法治综治考核指标，而追求行政机关“零败诉”，从而给地方法院施加压力，导致法院对行政纠纷过分协调，久调不决。法院对个别行政机关及其负责人不支持、不配合行政诉讼的行为又缺乏有效的制约处罚手段。


（二）行政诉讼判决种类有限并需完善


1．现有行政判决种类不合理。这主要体现在维持判决、确认判决和驳回诉讼请求的判决方式上。具体来说，维持判决和确认合法判决有违司法权的定位，在这两种判决中，司法权有介入行政权的嫌疑，违反了司法权中立、 被动的基本规律，而且也给行政管理实践和相对人权益保障带来许多问题。驳回诉讼请求则混淆使用了不同的标准，与其他诉讼种类并非并列。


2．现有行政判决种类不完善。行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、变更判决和履行判决，若干解释增加了驳回原告诉讼请求判决、确认判决和情况判决。但在诉讼实践中，这些判决种类依然无法满足实践需要。问题突出的如，针对行政机关即将发生或者正在发生的违法行为，现行判决制度只能提供事后救济，显然无法提供更为周全而有效的保障。除此之外，有一些案件由于案情复杂，耗时较长，而现行的判决中缺乏中间判决，导致相关法律关系长期处于不稳定状态。


（三）行政裁判说理性不足需要加强


法院通过对个案的处理，既教育了实施违法行为的案件当事人，也对可能实施违法行为的起到了警示作用，从而理性地对待自己的行为，因此在判决中，法官就要进行充分的说理和法律论证。实际上，在行政审判中的说理技术欠缺，主要表现为：对事实的认定不加论证，只是对证据的简单罗列，而不说明采信证据的理由；不标明证据与案件事实之间的推理过程；没有针对当事人的诉求进行分析说明，有悖辩论原则；对判决适用适用法律的理由不详加说明之所以这样做的理由不予说明等。


二、行政判决制度的几点完善


（一）理顺行政审判中的调判关系


满足当事人的需求，尊重当事人的程序选择权，依然是行政诉讼的宗旨所在，即使“注重协调”也不意味着“当判不判”。在行政审判中，对没有协调余地的案件，或者当事人明确表示不接受协调的，也要当断则断，不能久拖不决或者强迫当事人接受协调和解。不能片面强调协调和解而放弃对行政行为的合法性审查，不能把是否同意和解当作立案受理的条件和门槛，更不能以协调和解之名损害国家利益、公共利益和他人合法权益。完善考评机制，取消对行政机关不合理的考核要求，取消对法院不科学的指标设定，在机制上激励行政诉讼判决。


（二）完善行政判决的种类


完善行政判决的种类是有效维护行政相对人权益，正确界定行政权和司法权关系，协调行政诉讼类型的有效途径。我国行政判决体系分为主体判决体系和辅助判决体系两个层面。就主体判决而言，首先，应该废除维持判决，因为维持判决混淆了司法与行政的界限，妨害了行政相对人权益的维护，而且，维持判决的效果与驳回诉讼请求的判决基本相同。其次，变更判决应该适当扩大其适用的范围，尤其是对行政裁决案件的适用。就辅助判决而言，增加禁令判决、中间判决和自为判决。针对行政机关违法实施某种行为时或者即将实施时，法院作出的禁止行政机关行为的判决，可以在事前或者事中进行预防，防止相对人的权利遭到不可挽回的损失；对于复杂的行政案件，无法及时审结，或者一时难以查清案情的，法院对当事人所提出的部分请求所作出中间判决；自为判决是法院基于自己的考量，在一些特殊的案件中，直接作出具体的判决，但应规定严格的条件限制。


（三）增强行政判决书的说理性

重庆市人大常委会


重庆市实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法

重庆市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法2002年3月27日经重庆市第一届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过，现予公布，自2002年7月1日起施行。

重庆市人民代表大会常务委员会
2002年3月27日


重庆市实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法


（2002年3月27日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过）

第一条 为发展农村基层民主，保障农村村民依法实行自治，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合本市农村实际，制定本办法。
第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第三条 乡、民族乡、镇人民政府以及街道办事处，指导、支持和帮助村民委员会开展工作，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事务。
村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府或街道办事处开展工作。
乡、民族乡、镇人民政府或街道办事处可以依法委托村民委员会办理有关行政管理事务，并对委托的事务依法承担责任。
第四条 中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法、法律和法规，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
第五条 村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整由乡、民族乡、镇人民政府或街道办事处提出，经村民会议或村民代表会议表决通过后，报区、县（自治县、市）人民政府批准，并报市民政部门备案。
村民委员会可以按照村民居住状况、人口数量、历史沿革将本村分设若干村民小组。村民小组的设立、撤销、合并，由村民委员会提出，经村民会议或村民代表会议讨论通过后，报乡、民族乡、镇人民政府或街道办事处审批，报区、县（自治县、市）民政部门备案。
第六条 村民会议是村民自治的最高组织形式。
在村民会议闭会期间，或不便召开村民会议时，村民代表会议对村民会议依法授权的事项行使民主议事、决策、监督权，并接受村民监督。
村民委员会是村民会议和村民代表会议的执行机构，向村民会议和村民代表会议负责，并报告工作，接受村民、村民会议和村民代表会议的监督。
村民小组在村民委员会领导下依法管理本组的经济、资产、财务、村民自治、组务公开等组内各项工作，向全组村民负责，并报告工作，接受村民监督，接受村民委员会的领导。
第七条 村民委员会主任、副主任、委员和村民小组长、村民代表按照《重庆市村民委员会选举办法》的规定产生。
第八条 村民委员会根据实际工作需要，可以设人民调解、治安保卫、文教卫生、经济管理、计划生育、护林防火等委员会，也可不设或少设下属委员会。
村民委员会下属委员会的成员由村民委员会提名，村民会议或村民代表会议通过。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。
第九条 村民委员会的主要职责：
（一）召集村民会议和村民代表会议，并报告工作；
（二）执行村民会议和村民代表会议的决议、决定；
（三）建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项村民自治制度；
（四）制定并组织实施本村经济和社会发展规划及年度计划；
（五）管理本村属于农民集体所有的土地、河滩、水面、山林、水利设施和其他财产，管理本村财务；
（六）管理本村集体经济组织，组织和支持村民发展生产、开展各项经济活动，支持并尊重其自主经营权，促进农村经济的全面发展;
（七）教育村民爱护公共财物和设施，珍惜土地，合理开发利用自然资源，保护和改善生态环境；
（八）办理本村的公共事务和公益事业，维护村容村貌，搞好公共卫生，改善居住环境；
（九）开展社会主义精神文明建设活动，发展文化教育，普及科技知识，提高村民的文化素质，教育村民尊老爱幼，尊重妇女，拥军优属，扶贫帮困，移风易俗，树立社会主义新风尚；
（十）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民的合法权益，引导村民依法履行纳税、服兵役等应尽的义务，执行计划生育基本国策；
（十一）依法调解民间纠纷，促进村际、村民、民族团结和家庭和睦；
（十二）协助人民政府搞好社会治安，维护本村的社会秩序、生产秩序和生活秩序；
（十三）向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；
（十四）法律、法规规定的其它职责。
第十条 村民委员会决定问题，实行少数服从多数的原则，所作决定应经全体成员的过半数通过。
村民委员会开展工作，应当坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。
第十一条 村民委员会实行村务公开制度。
村民委员会应当设立村务公开栏，及时公布下列事项：
（一）村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；
（二）财务收支详细情况；
（三）国家投入的扶贫、农业开发、以工代赈等资金使用情况；
（四）村土地、集体企业和财产的承包、租赁；
（五）农民承担费用和劳务情况；
（六）水、电等费用收、缴情况；
（七）国家征用土地和上级对宅基地审批情况；
（八）计划生育指标安排情况；
（九）优抚、救灾救济、移民补偿、征地补偿、退耕还林补助等款物的发放情况；
（十）境内外团体、个人捐赠款物的使用情况；
（十一）村干部年度工作计划完成和年终考评情况；
（十二）涉及本村村民利益或村民普遍关心的其它事项。
村务公开每季度不得少于一次。
村民委员会应当保证公布的内容真实、清楚，并接受村民查询。
村民委员会应当督促村民小组搞好组务公开。组务公开的重点是集体经济项目的经营承包和承包费的收交、财务收支、水电费收缴以及村民要求公开的其它事项。
第十二条 村务公开接受村民监督。村民会议或村民代表会议应推选三至五人，组成村务公开监督小组，代表村民对村务公开实施监督，并定期向村民会议或村民代表会议报告实施监督的情况。
村民认为公开的事项不清楚、不真实的，可以要求村民委员会将所涉及的事项交由村务公开监督小组审查。村民委员会应将查实结果在村民会议或村民代表会议上公布，接受村民的质询。
对不公开，不按时公开，或不按程序公开，以及不接受村民监督的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或人民代表大会主席团，或街道办事处反映和举报。乡、民族乡、镇人民政府或人民代表大会主席团，或街道办事处，应当负责调查核实，认真处理。有违法行为的，有关人员应依法承担责任。
第十三条 村民委员会成员、会计和村民小组长等，实行误工补贴制。补贴的形式包括定额补贴、实误实补以及村民会议认为适当的其他形式。村民委员会主任的补贴标准应不低于本村村民的人均纯收入水平。
第十四条 区、县（自治县、市）民政部门和乡、民族乡、镇人民政府、街道办事处负责制定和实施村民委员会成员的培训计划。村民委员会主任、副主任和委员分别由区、县（自治县、市）政府和乡、民族乡、镇人民政府、街道办事处组织培训，每年至少培训一次。培训经费分别由本级人民政府解决。
第十五条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民过半数参加，或者本村三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。
村民会议一般以村为单位召开，也可以组为单位召开。
村民会议一年至少举行一次。有十分之一以上的村民或者有二分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。
村民会议可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。
村民外出，村民委员会不能与本人取得联系或联系后不能回村参加会议的，不计算在村民总数内。
第十六条 下列事项由村民会议决定：
（一）选举、罢免和补选村民委员会成员；
（二）审议决定本村建设规划、经济社会发展规划和年度计划；
（三）听取并审议村民委员会的工作报告、财务收支情况报告，评议村民委员会成员的工作；
（四）制定修改村民自治章程、村规民约等章程制度；
（五）撤销或者改变村民委员会不适当的决定；
（六）撤销或者改变村民代表会议不适当的决定；
（七）讨论决定涉及村民利益的重大事项。
前款除第（一）、（四）、（七）项规定外的事项，村民会议可以授权村民代表会议行使或讨论决定；对村民会议未授权的事项，村民代表会议可以进行讨论并提出意见，但不作决定。
第十七条 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：
（一）村提留的收缴及使用；
（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；
（三）村集体经济所得收益的使用；
（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；
（六）村民的承包经营方案；
（七）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其它事项。
第十八条 村民代表会议一般每季度举行一次，特殊情况或有三分之一以上村民代表提议，可以临时召集村民代表会议。
召开村民代表会议，必须有三分之二的代表参加，所作决定应当经全体代表的过半数通过，且不得与村民会议的决议、决定相抵触。