广东省中山市人民政府


印发《中山市重大行政处罚备案 实施办法》（试行）的通知

中府[1999]107号

火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市重大行政处罚备案实施办法》（试行） 印发给你们，请认真贯彻执行。

一九九九年九月十五日



中山市重大行政处罚备案实施办法（试行）

第一条 为保证行政处罚全面正确实施，根据《中华
人民共和国行政处罚法》、《广东省各级人民政府行政执
法监督条例》及其他有关规定，结合本市实际，制定本办
法。
第二条 本办法适用于各镇（区）人民政府（办事处）、
市府直属各单位及其派出机构，以及市府直属各单位委托
其他组织实施的下列行政处罚：
（一）对公民处2000元以上、对法人和其他组织处
5000元以上罚款或其他财产罚；
（二）对个体工商户、私营企业处5000元以上罚款
或其他财产罚；
（三）责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或
者吊销执照等行为罚；
（四）对公民处行政拘留的人身罚；
（五）经传媒报道、在本市及以上范围影响较大的申
诫罚、财产罚。
法律、法规及规章已界定重大处罚标准的，从其规定。
第三条 中山市人民政府法制局（以下简称市法制
局）在市政府领导下，负责实施本办法规定的重大行政处
罚备案工作。
第四条 符合本办法第二条规定的行政处罚，各镇
（区）人民政府（办事处）、市府直属各单位及其派出机
构，应于作出行政处罚决定之日起15日内，报市法制局
备案。
由两个或两个以上机关共同作出的重大行政处罚，由
作出重大行政处罚的机关联合上报备案。
第五条 行政处罚备案应报送如下材料：
（一）备案报告；
（二）依《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条
规定作出的行政处罚决定书；
（三）违法事实证据目录及主要证据材料复印件；
（四）当事人的申辩意见材料；
（五）行政处罚执行情况材料。
第六条 市法制局有权调阅行政处罚案件卷宗，各镇
（区）人民政府（办事处）、市府直属各单位及其派出机
构应予支持，不得以任何理由拒绝。
第七条 市法制局对行政处罚备案材料作如下审查：
（一）事实是否清楚，证据是否确实、充分；
（二）适用法律、法规、规章是否正确；
（三）程序是否合法；
（四）行政处罚是否公正；
（五）是否符合法定权限；
（六）是否属于《中华人民共和国行政处罚法》第三
十八条第（二）、（四）项规定的情形。
第八条 市法制局应于收到行政处罚备案材料之日
起30日内审查完毕，并分别作出如下处理：
（一）事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规、
规章正确，程序合法，处罚公正，符合法定权限的，予以
登记存档，并书面通知报送单位；
（二）属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八
条第（四）项规定情形的，发出《行政执法督察建议书》，
建议报送单位移送司法机关；
（三）当事人依法申请复议的，依复议程序办理；
（四）行政处罚有下列情形之一的，发出《行政执法
督察建议书》，建议有关行政机关在一定期限内纠正或撤
销。纠正或撤销后，书面报告市法制局。其中重新作出属
本办法第二条规定的行政处罚决定的，按本办法规定上报
备案。期满不纠正或撤销的，提请市政府发出《行政执法
督察决定书》，依法予以纠正或者撤销，并可以责令报送
单位重新作出行政处罚决定：
1、主要事实不清的；
2、适用法律、法规、规章错误的；
3、不遵守法定程序的；
4、行政处罚显失公正的；
5、超越或者滥用职权的；
6、属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条
第（二）项规定情形的。
第九条 当事人对符合本办法第二条规定的行政处
罚不服提出行政复议或提起行政诉讼的，作出行政处罚的
机关应将复议或诉讼情况及结果及时报告市法制局。
第十条 市法制局在重大行政处罚备案工作中发现
行政执法人员在执法活动中有下列行为之一的，可暂扣其
行政执法证件，并可建议广东省政府或法律、法规另有规
定的省级行政主管部门注销其行政执法证件：
（一）不依法履行职责，玩忽职守的；
（二）没有法定的行政处罚依据的；
（三）滥用职权，越权执法，徇私舞弊的；
（四）擅自改变行政处罚种类、幅度的；
（五）违反法定的行政处罚程序的；
（六）违反《中华人民共和国行政处罚法》第十八条
关于委托处罚的规定的；
（七）不按规定出示广东省《行政执法证》或者国家
法律、行政法规规定的执法证件和将行政执法证件交给他
人使用的；
（八）持未经审核或未能通过审核的行政执法证件从
事行政执法活动的。
对被暂扣或被注销行政执法证件者，其所在单位可视
情节给予批评教育或行政处分；构成犯罪的，移送司法机
关依法追究刑事责任。
第十一条 市法制局在行政处罚备案工作中，发现各
镇（区）人民政府（办事处）、市府直属各单位及其派出
机构规范性文件与法律、法规、规章、上级规范性文件相
抵触的，按《中山市规范性文件制定和备案办法》处理。
第十二条 各镇（区）人民政府（办事处）、市府直
属各单位及其派出机构对依照本办法第八条第（四）项规
定作出的督察决定有异议的，可以自收到《行政执法督察
决定书》之日起15日内向市政府申请复查，市政府自收
到复查申请之日起30日内作出复查决定；对复查决定仍
有异议的，可以自收到复查决定之日起30日内向广东省
政府申请复核。
第十三条 各镇（区）人民政府（办事处）、市府直
属各单位及其派出机构应当建立行政处罚登记、统计制
度。行政处罚统计情况按季度报送市法制局。
第十四条 违反本办法规定的，由市法制局提请市政
府责令纠正，给予通报批评；情节严重的，由市政府责成
有关部门依法对负有直接领导责任的负责人和直接责任
人给予行政处分。
第十五条 本办法由市法制局负责解释。
第十六条 本办法自1999年10月1日起施行。
组织出卖人体器官罪是刑法修正案(八)增设的罪名，对于打击我国人体器官非法交易，保护公民身体健康，维护社会稳定均具有重要意义，但司法实践中对于该罪名既遂未遂如何认定分歧较大，笔者认为可以从三个方面来认识这一问题。

首先，本罪属于行为犯而非结果犯。行为犯是指以法定犯罪行为的完成作为既遂标志的犯罪;结果犯是指不仅要实施具体犯罪构成客观要件的行为，而且必须发生法定的犯罪结果才构成既遂的犯罪。二者区分的关键在于构成要件要素中是否包含结果，构成要件中只规定了行为内容的犯罪就是行为犯，规定了结果内容的犯罪就是结果犯。对照这一标准，刑法对于组织出卖人体器官罪的罪状仅表述为“组织他人出卖人体器官”，并没有要求出现摘取、出卖他人器官的犯罪结果时才构成犯罪，这一结论也可以从与本条第二款、第三款规定的对比中得出。在第二款、第三款的规定中均要求行为人实施了摘取器官或者强迫、欺骗捐献器官的行为，而这种行为的实施必然会导致被组织者器官的丧失，进而造成其重伤、死亡等结果，应认定为故意伤害或者故意杀人等其他犯罪行为，因此显然属于结果犯，与第一款的规定存在明显的不同。

同时，将本罪认定为行为犯也更加符合立法本意和行为犯创设的目的。因为目前我国人体器官非法交易行为猖獗，而组织他人出卖人体器官的行为是人体器官交易的中心环节，正是这种组织行为的存在才使后续的非法交易成为可能，进而推动整个非法交易“产业链”的形成，因此将这种组织行为单独纳入刑法评价范畴符合行为犯创设的本意，而且通过对组织出卖行为的处罚，也可以切断人体器官的非法来源，进而达到禁止人体器官非法买卖的立法目的。

其次，本罪的实行行为是“组织”而非“出卖”。犯罪既遂与未遂的区分标准就在于是否齐备了刑法分则中所规定的全部犯罪构成要件，对于本罪关键就是要确定行为人是否实施了实行行为。因为本罪属于行为犯，实行行为一旦实行终了则构成犯罪既遂，相反则属于犯罪未遂，因此判断既遂未遂首先就要确定本罪的实行行为是“组织”还是“出卖”。根据刑法理论，实行行为是指刑法分则中具体犯罪构成客观方面的行为，其实质是具有侵害法益紧迫性的行为，即必须是对法益的危险性达到了紧迫程度，而非一般程度上符合构成要件的行为。在组织出卖人体器官罪中，虽然法条表述中呈现出“组织”和“出卖”两个行为，但“出卖”实际上是对组织行为目的的描述，本罪强调的是对组织行为的处罚，因为在被组织者完全自愿的情形下，这种组织行为一旦实行终了，就已经对被组织者的身体健康和社会伦理秩序造成了极大的威胁，如果行为继续向前发展，那么人体器官买卖行为就会顺利实现，此时组织行为对被组织者身体健康所造成的危险既具有紧迫性又具有现实性，完全符合实行行为的法律特征，同时这也与本罪为行为犯的属性相一致，因此本罪的实行行为应认定为“组织”而非“出卖”。

最后，本罪中的“组织”行为不包括为“组织”而实施的预备行为。有观点认为，本罪中的“组织”是指行为人实施领导、策划、控制他人出卖人体器官的行为。但笔者认为，并非上述所有情形均属于本罪中的组织行为，必须将作为实行行为的“组织”与为“组织”而实施的犯罪预备行为相区分，而标准就是“供体”是否确定并同意出卖自己的器官。如果“供体”根本不存在或者尚未确定，行为人仅仅是为组织他人出卖人体器官而准备了必要的场所、资金、安排了必要的人员、通过各种渠道发布招募“供体”信息、预先寻找“受体”等，由于这些行为只是为组织行为的顺利实施创造了便利条件，虽然也具有一定组织行为的外形，但尚未对“供体”的身体健康造成威胁或者威胁的程度还不足以用刑罚来规制，因此均应认定为“组织”的预备行为。而在“供体”已经确定但尚未与组织者达成自愿出卖自己器官的协议时，因为组织行为尚未实行终了，因此应认定为犯罪未遂。

(作者单位:江苏省泰州市人民检察院)