试论公众人物人格权的限制和保护

王胜宇


　　一、公众人物的概念和分类　　
　　公众人物的概念滥斛于1964年一起在美国传媒史上具有里程碑意义的案例—沙利文诉《纽约时报》案，在该案中，美国联邦最高法院的布伦南大法官首次提出了“公共官员”(Public offcial)的概念，他认为“公共官员的问题辩论应当是无拘束、热烈和完全公开的，可以对政府和公共官员进行猛烈、辛辣、令人不快的尖锐攻击”。《纽约时报》案中虽然只产生了“公共官员”的概念，但实际上已形成了公共人物的概念。三年以后，在巴茨案件中，法院提出了公众人物的概念。首席大法官沃伦对公众人物的概念界定为:“公众人物是指其在关系到公共问题和公共事件的观点与行为上涉及公民的程度，常常与政府官员对于相同问题和事件的态度和行为上涉及公民的程度相当。”本案的判决虽然没有明。确界定什么是公众人物，但实际上法院认为公众人物都涉及到公共利益。　
　　公众人物并不是一个政治概念，而是一个为了保护言论自由、限制名誉权和隐私权而创设的概念，它更多地应用在诽谤法和隐私法中。按照美国有些判例的分类，公众人物可以包括三类人:一是在政府机关担任重要公职的人员。一些案例中，法官将其称为“完全目的的公众人物”(public figure for all purpose)，此类人拥有极大的权力和影响，如吉米•卡特等人，他们的活动、言行都关系到公众的知情权问题，对他们的隐私、名誉应作必要的限制。在一些案例中，法院认为，这些人在社会事务中具有特别出众的作用，他们都是一些著名的、有影响的人，因此必须要由其举证证明侵害人具有实际恶意或重大过失，才能对其名誉损害进行补救。但这并不是说，所有的公职人员的隐私都不应得到法律的保护，如果某人的职位过低，也没有必要作为公众人物对待。按照西方的传统，高官无隐私，只有高官的隐私权才受到限制。二是自愿的公众人物(public figures vol-untarily)，也称为“有限目的的公众人物”( limited purpose public figure)，即指影星、歌星、体育明星等公众人物。这些人的行为涉及公众的兴趣和娱乐生活，这种公众兴趣虽然不是公共利益，但涉及到公众的利益，因此在法律上也有必要从维护大众的利益考虑对其名誉、隐私等人格利益进行限制。三是非自愿的公众人物(public figures involuntarily )，指某些人本身不是公众人物，不会引起公众兴趣，更不会涉及到公共利益，但因某些事件的发生而偶然卷人其中从而成为“公众人物”。偶然的公众人物具有暂时性，随着这些事件的“降温”，这些公众人物又回归到普通人物的行列了。在美国法中，“公众人物可以是偶然的，他们由于莫名的运气偶然地卷人某公共事件，这些人通常是很少的”。当然，公众人物作为一个抽象的概念，其内涵和外延具有一定的模糊性，即便在美国，关于公众人物和非公众人物的标准仍然是模糊不清的，至今美国判例对其所作的解释也各不相同。例如，在某些情况下，医生作为职业者并不属于公众人物，但如果他对卫生管理署作证证明某个药品有危险，就有可能被作为公众人物对待。　　
　　公众人物在人格权的保护上有自身的特点，适用不同的规则，其与非公众人物的区别主要表现在以下三方面:　　
　　第一，公众人物是一个特有的概念，其只能是自然人，而且仅指担任社会公职和具有社会影响的自然人，法人不能成为公众人物。应当看到，一些政府机关和社会团体的名誉权也会受到限制，但对这些机关和团体不能因其人格权受到限制而认为其属于公众人物。因为一方面，公众人物只能是个人;另一方面，隐私权、肖像权等作为公众人物受到限制的主要人格权利，本身只能为自然人所享有，而不能由法人享有。法人即使具有知名度，也只能说其信用较好，这和公共利益没有什么联系。　　
　　第二，公众人物具有公共性。此处所说的公共性，是指公众人物因担任公共职务或者在社会公共生活中具有较高的知名度，而在其身上存在着社会公共利益和社会公众的兴趣。对于公职人员或知名人士而言，其言行品德往往关系到社会公共利益。在一些特殊的领域、行业，有一些著名的人士，如商贾名流，他们的言行也引起了公众的广泛关注，公众对他们的财产、婚姻家庭等情况也会有浓厚的兴趣。由于公众人物身上存在着公共利益或公众兴趣，所以与非公众人物不同，无论公众人物是否愿意，法律基于维护公共利益或满足公众的知情权以及加强社会监督的需要等考虑，都有必要对公众人物的某些人格权作出必要的限制。　　
　　第三，公众人物的概念常常与大众传媒联系在一起。因为一方面，公众人物本身就是随着大众传媒的发展而出现的一种社会现象，对公众人物人格权的利用也主要发生在大众传媒报道时。另一方面，公众人物一般比非公众人物更接近媒体，因而有能力在遭受侵害之后通过在媒体上陈述哪些是虚假的哪些是真实的来减轻损害。尽管在诽谤案中涉及公众人物时也要证明有过错，但其标准显然是非常严格的，因为由媒体证明其所披露事实的真实性是非常困难的，将会导致妨碍言论自由。从这个意义上讲，在美国法中产生公众人物的概念并对公众人物的隐私、名誉等权利作适当的限制在很大程度上是为了维护言论自由，例如，在美国法上对公众人物适用实际恶意的标准，但对非公众人物则不能适用这一标准。　　
　　如前所述，关于公众人物的分类，在美国法中有所谓完全目的、有限目的及非自愿的公众人物的分法。这些分类标准大多是从实际案例的判决需要出发而形成的，并不完全符合逻辑，也不一定精确，更毋论普遍适用于各国。从我国的实际情况出发，我认为可以将公众人物分为两类:一是政治公众人物，主要指政府公职人员等国家官员;二是社会公众人物，主要包括:公益组织领导人;文艺界、娱乐界、体育界的“明星”;文学家、科学家、知名学者、劳动模范等知名人士。这种分类的意义在于:前者更多地涉及到国家利益、公共利益和舆论监督的问题;后者则是因为其具有一定的知名度而在社会生活中引人注目，主要涉及到公众兴趣的问题。　　
　　至于固有的公众人物和偶然的公众人物的划分，并不十分科学。在我国没有必要采用偶然的公众人物这一概念，主要理由在于:第一，对于哪一些人士应当属于偶然的公众人物本身缺乏准确的判断标准，而在很大程度上取决于法官的个人判断。例如在美国某个案例中，原告的妻子跳楼自杀，被告正好拍摄到其跳楼的瞬间，并将其作为新闻来披露，法院认为原告的妻子在跳楼的一瞬间成为了公众人物，因此被告的行为并不构成侵权。自然本案的判决受到了一些质疑，依据Powell大法官在Gertz案中的见解，局部性公众人物是“自愿”地投人公共争议中，因此原则上没有“不自愿”的公众人物。可见偶然的公众人物概念本身即给予了法官过大的自由确定公众人物的权利，这显然不尽正确。第二，偶然的公众人物本身是普通公民，尽管他们在卷入到某个争议事件中时引发了公众兴趣，也只能说该事件涉及到了公共利益和公共兴趣，而对于该事件的报道，则不应当扩张到对有关个人隐私等方面的利益进行限制。如果按照偶然的公众人物这一概念的提法，孙志刚、齐玉菩等应当属于偶然的公众人物，某人生了三胞胎或某人中了体育彩票而成为大家关注的焦点也应当属于偶然的公众人物，那么势必要适用公众人物的标准而对这些人的人格权利进行一定程度的限制，这显然是不妥当的。
　　三、公众人物人格权的限制　　
　　公众人物概念的产生在很大程度_L是为了对其人格权的限制提供合理性，美国沙立文诉《纽约时报》案中首次确立“公共官员”的概念，即是为了对公众人物的人格权提供合理的限制。我国近年来出现的涉及公众人物的案例中，也都提出了对公众人物人格权的限制问题。我认为对公众人物的人格权应当作适当的限制，理由如下:　　
　　第一，维护社会公共利益和满足公众兴趣的需要。一方面，公众人物尤其是政治家等，其财产状况、言行举止以及他们所从事的活动常常关系到公共利益，理应满足公众的知情权以强化对其的社会舆论监督。阳光是最佳的防腐剂，对公众人物的隐私权进行必要的限制，对于反腐倡廉也是有意义的。另一方面，公众对国家高级公务人员或社会知名人士在心理上非常关注并有了解、知情的愿望，公众人物的某些隐私问题成为“新闻事件”并由此可被自由陈述。正如恩格斯所指出的:“个人隐私应受法律保护，但当个人私事甚至隐私与最重要的公共利益发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它应成为新闻报道不可回避的内容。”　　
　　第二，协调舆论监督权和人格权保护的需要。在二者发生冲突的时候，应当侧重于保护舆论监督的权利，因为舆论监督的权利毕竟关系到公共利益的维护。正如法院在2002年范志毅诉文汇新民联合报业集团侵犯名誉权纠纷案的判决书中所宣称的:“即使原告认为争议的报导点名道姓称其涉嫌赌球有损其名誉，但作为公众人物的原告，对媒体在行使正当舆论监督的过程中，可能造成的轻微损害应当予以容忍与理解。”在中国新闻舆论监督机制仍不健全，舆论监督的作用发挥不够的背景下，为了加强社会主义民主建设和反腐倡廉工作，为了对新闻工作者所从事的正当的舆论监督实行特殊保护，以鼓励新闻工作者大胆行使舆论监督权利，尤其需要对公众人物的人格权作出必要的限制。更何况公众人物较之普通人，有更多的机会和条件接触新闻媒体，从而澄清事实，为自己辩护。　　
　　第三，保障公民知情权的需要。知情权与隐私权是相对应的概念，要限制公众人物的隐私权，在很大程度上就是要保障公众的知情权。保障公民知情权的最重要手段，是要保障公民最大限度地从新闻媒体中获取真实信息的自由。在许多情况下，公民的知情权会涉及到社会公共利益，例如对突发的传染病进行及时报道能够有效地提醒人们加强警惕，控制传染病的传播扩散;而对一些公众人物的财产等隐私依法予以披露有助于反腐倡廉等。公众人物拥有特殊的地位、声誉或者职权，他们应当负担接受民众监督的义务，因为满足公民知情权的需要，在某些方面也可以说是满足社会成员共同利益的需要。


北安市人民法院 王胜宇
安徽省合肥市人民政府


关于印发《合肥市利用国家开发银行贷款资金管理办法》的通知
合政〔2005〕107号

关于印发《合肥市利用国家开发银行贷款资金管理办法》的通知

各县、区人民政府，市政府各部门，各直属机构：
　　市政府同意《合肥市利用国家开发银行贷款资金管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○五年九月十三日




合肥市利用国家开发银行贷款资金管理办法

第一章　总　　则

第一条 按照国家开发银行与合肥市人民政府签订的《开发性金融合作协议》的有关规定，为了加强对国家开发银行贷款（以下简称“贷款”）资金管理，保证资金合理有效使用和按时足额偿还，特制定本办法。

第二条 国家开发银行贷款项目资金主要用于合肥市能源、交通、汽车、水利、城市公共设施等基础设施、基础产业、支柱产业、优势产业及其配套设施建设，以及教育、卫生、社会保障、中小企业等社会发展瓶颈领域的经营性项目和社会公益性项目建设。

第三条 经合肥市与国家开发银行共同确定，合肥城建投资控股有限公司、合肥市建设投资公司、合肥市工业投资控股有限公司（以下统称“借款法人”）作为合肥市指定的贷款资金融资平台负责办理贷款的借入、使用和偿还。

第四条　贷款以政府信用为基础，由借款法人负责对贷款资金的借入和偿还实行统一归口管理。


第二章　贷款资金使用方式

第五条　借款法人负责与国家开发银行签订借款合同并承担合同约定的责任和义务。

第六条　借款法人应与项目实施单位明确责任，保证项目实现预期经济效益和社会效益，按时、足额还本付息（具体办法由借款法人与有关县、区政府、行业主管部门及用款人商定。）

第三章　贷款项目的确定和调整

第七条　合肥市申请贷款项目应符合国家宏观经济政策和产业政策，符合国家开发银行信贷政策。具体项目由　　合肥市开发性金融合作领导小组（以下简称“市领导小组”）研究确定后，向国家开发银行申报。
　　在项目执行过程中，如申请调整项目，由市有关部门对申报的项目进行评估和论证后，报市领导小组审定和批准。申请使用调整贷款的项目，应符合下列条件：
（一）符合合肥市经济社会发展中长期规划和“1346”行动计划；
（二）必须完成由国家或省、市投资主管部门规定的审批或核准（备案）程序；
（三）规划、土地和环评等建设条件落实完毕；
（四）项目资本金基本落实；
（五）具有一定的经济效益、社会效益和还款能力；
（六）落实还款资金来源和相应的担保措施；
（七）其他必须的要件。

第八条　经市领导小组批准使用调整贷款的项目，市领导小组责成有关部门与国家开发银行共同对申报项目的贷款条件进行论证和评估。项目申报单位（以下称“用款人”）需向有关部门提供有关资料。

第九条　用款人申请使用调整贷款时，应落实项目配套资金，制定还款计划和确定还款资金来源。其中：属县、区的项目，应由项目所在地县、区政府向市财政局、借款法人出具补贴承诺或担保还款函。
　　对于无上级主管部门的用款人应向借款法人提供与贷款额度相应的财产抵押、有关权利质押或借款法人认可的第三者出具的不可撤销担保。
　　用款人贷款的担保或财产抵押手续，应按照有关的法律法规办理。

第十条 调整贷款项目审查通过后，统一由借款法人向国家开发银行进行申报。

第十一条 国家开发银行依据贷款有关规定对调整项目进行审议并报请核准。核准结果反馈给市领导小组和借款法人，借款法人根据核准结果与国家开发银行签订《项目借款合同》。

第四章　贷款发放与支付

第十二条 借款法人在国家开发银行开立贷款、存款账户，用于项目贷款发放与支付。

第十三条 借款法人在国家开发银行或其指定银行开立财政补贴资金专户，按时将有关财政补贴等资金存入专户。

第十四条 市计委会同市财政局根据《项目借款合同》约定及项目实施进度、资本金到位情况确定年度贷款计划。

第十五条 借款法人根据确定的年度贷款计划和项目建设情况提出提款申请，经市计委会同市财政局审查后，报国家开发银行审核批准，办理贷款发放手续。

第十六条 贷款项目的具体实施，应按国家关于基本建设的有关规定进行工程招投标和设备、物资的招标采购。

第五章　贷款的偿还

第十七条 用款人和有关县、区政府在编制年度单位预算、部门综合预算和财政预算时，优先安排资金用于偿还国家开发银行的到期贷款本息，保证贷款的及时、足额偿还。

第十八条 国家开发银行根据借款合同约定，按时向借款法人发出还本付息通知书，借款法人负责转发用款人、有关部门和有关县、区政府。
用款人应根据通知将还款资金及时划转到借款法人账户，由借款法人偿还给国家开发银行。

第十九条 用款人申请提前偿还贷款，应提前报市领导小组审批，由借款法人商国家开发银行办理有关手续。

第二十条 借款法人如果不能按期偿还国家开发银行贷款本息时，由市财政局采取调度资金垫付或对项目进行补贴等方式，确保到期贷款本息的及时、足额偿还。

第六章　监督管理

第二十一条 用款人应按照经批准的建设规模，认真组织项目实施，严格控制项目成本，确保项目资金的使用效率，专款专用，不许截留和挪用。

第二十二条 用款人因各种原因，在资金使用协议有效期内出现关闭、撤销、破产、合并、兼并、分立、改制、改变隶属关系或预算体制等情况时，应事先征得借款法人、市财政局和国家开发银行的同意，重新落实偿债责任后，方可办理其他事项。

第二十三条 用款人应按照国家有关规定进行项目的财务管理和会计核算，并将项目资金纳入单位预算管理，用款人应于每年3月31日前，向市计委、市财政局、借款法人报送前一年度项目财务报告。由借款法人即时报送国家开发银行。
　　项目完工后，用款人要按有关程序进行验收，并将验收结果和项目决算报送市计委、市财政局、借款法人和国家开发银行。

第二十四条 市领导小组责成市监察局和市审计局对贷款项目建设过程中的招标采购工作和资金使用情况进行跟踪监督、检查和年度审计，同时用款人还应接受市计委、市财政局等部门和借款法人的监督、检查。

第二十五条 具有监督、检查职能的有关部门发现用款人有截留和挪用项目资金，应及时通知国家开发银行停止办理有关贷款提取手续，追回项目贷款，并依法追究用款人和有关人员的行政和法律责任。

第二十六条 市领导小组将组织有关部门在项目完工验收后，对贷款项目进行后评价，检验贷款资金使用的经济效益和社会效益，对项目目标的实现程度做出客观评价。

第七章　附　　则

第二十七条 本办法自发布之日起施行。
第二十八条 本办法由市计委、市财政局按各自职责分工负责解释。